關(guān)于無縫隙政府理論在環(huán)境監(jiān)督管理中的運用

無縫隙政府(Seamless Government)，又稱(Boundaries less Government)“無界線的政府”，指的是政府打破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面，整合政府所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務。[1]以顧客為導向的“無縫隙政府”正是試圖以低成本、高效率、面對面、多樣化的服務，來滿足公民對于公共產(chǎn)品的個性化需求。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和以顧客為導向的社會的形成，公共組織特別是政府部門的無縫隙建構(gòu)也正在悄然興起。雖然我們尚未引入使用“無縫隙政府”這一概念，但是“無縫隙政府”的組織模式實際上已經(jīng)融入了我國政府治道變革的實踐中。同時，盡管我們的行政機構(gòu)在實行無縫隙重建時遇到了諸多問題和困難，但源于西方的“無縫隙政府”概念，在后工業(yè)社會和信息時代的政府管理中仍然具有普適性。因此，借鑒“無縫隙政府”理念，在我們結(jié)合本國、本地實際進行政府改革的過程中必將具有重要的資源意義。

環(huán)境問題的區(qū)域性本身蘊涵著環(huán)境問題具有整體性和結(jié)構(gòu)性特點，以及延伸出來的層次性、自組織性和穩(wěn)定性的特點。環(huán)境問題的解決和環(huán)境監(jiān)督管理必須考慮環(huán)境問題本身的區(qū)域性特征，確定其合理的監(jiān)督管理邊界，不能簡單地以行政區(qū)劃為單位對環(huán)境監(jiān)督管理體制進行空間上的分割。目前統(tǒng)一監(jiān)管與分級分部門管理相結(jié)合的管理模式存在區(qū)域分割、部門分割、權(quán)責不等、產(chǎn)權(quán)不明和公共行政管理資源浪費嚴重的問題。環(huán)境問題的區(qū)域性和廣泛性決定了必須通過系統(tǒng)再造形成以保護公民環(huán)境權(quán)益為根本目的、符合環(huán)境問題發(fā)生和治理的內(nèi)在特點的管理模式。

一、理論概述

(一)環(huán)境監(jiān)督管理

環(huán)境監(jiān)督管理，又稱環(huán)境保護監(jiān)督管理。是環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理的合稱。它是指為了保護和改善環(huán)境，有關(guān)國家機關(guān)對環(huán)境保護工作進行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督促檢查和指導等活動的總稱。其基本內(nèi)容包括組織制訂環(huán)境保護規(guī)劃，對各行各業(yè)的環(huán)境保護工作及其政策和立法進行協(xié)調(diào)，對各部門、各單位貫徹執(zhí)行環(huán)境保護法的活動進行檢查、督促和指導。環(huán)境監(jiān)督管理的主要手段是獎勵和懲罰。對環(huán)境保護做出顯著成績的單位和個人給予獎勵;對違反環(huán)境保護法，造成環(huán)境污染破壞者給予懲罰。環(huán)境監(jiān)督管理有一整套的制度和措施。我國的環(huán)境監(jiān)督管理制度主要有環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、排放污染物總量控制制度、排污申報登記與排污許可證制度和限期治理污染制度等組成。另外還有環(huán)境標準制度、環(huán)境監(jiān)測制度、獎勵綜合利用制度等。

我國在環(huán)境保護管理方面實行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負責相結(jié)合的管理體制。即;國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。其他分工負責的部門，如;國家海洋行政主管部門負責組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視，開展科學研究，并主管防止海洋石油勘探開發(fā)和海洋傾廢污染損害的環(huán)保工作。另外，衛(wèi)生行政管理部門、市政管理部門、工商行政部門、城建部門、核安全部門以及海關(guān)等部門，也分別承擔一定的環(huán)境監(jiān)督管理職責。

(二)無縫隙政府理論

無縫隙政府理論的發(fā)起人林登對“無縫隙組織”的定義是：“我所謂的‘無縫隙組織’是指可以用流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織形態(tài)。無縫隙組織的顧客與服務提供者直接接觸;兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是諸多遁詞。顧客的等候時間大大縮短。所謂無縫隙政府(Seamless Government)，也可以稱稱之為(Boundaries less Government)“無界線的政府”，指的是政府打破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面，整合政府所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務[2]。

這一概念在介紹到我國之后，不論是學術(shù)界，還是在管理實踐中，其涵義有所模糊和變化，以至于有人認為：所謂無縫隙，即是沒有權(quán)力空置，沒有管理空白點[3]。當然這樣理解也不是不正確，主要在于這樣的理解對“無縫隙政府”概念未能全面理解，以這種理解遠行于實踐中可能導致嚴重的理論偏差：無縫隙政府理論希望是建立有限責任政府，而不是建立無限責任政府。

政府的顧客是公眾，公眾不僅是公共產(chǎn)品和服務的最終使用者，而且是公共產(chǎn)品和服務供給過程中的參與者。政府的活動不僅是公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)導向、市場導向，而且更主要是公共產(chǎn)品或服務的顧客導向。顧客導向的政府活動與管理，就是一種倒金字塔式的(倒流程的)政府管理模式：處于塔尖的是顧客，政府管理處于塔面，政府關(guān)注的焦點對準顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都必須緊密圍繞顧客展開，一切以顧客為導向、為中心，并滿足顧客的最大需要和最大滿意為政府運行的最大任務和目標。同時，顧客也是政府遠行的最大資源，政府必須像管理其他資源那樣管理顧客，了解顧客、顧客至上，以顧客的價值作為行政決策的重要基礎(chǔ)，直接與顧客互動，及時匯集顧客信息，根據(jù)休息改進公共產(chǎn)品與服務。

二、環(huán)境問題的內(nèi)在規(guī)律與環(huán)境監(jiān)督管理模式

環(huán)境問題具有區(qū)域性和廣泛性的特點。區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一，環(huán)境科學規(guī)律表明，“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間，它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度，以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點”，“環(huán)境監(jiān)督管理針對不同地區(qū)的環(huán)境特點進行，從而具有明顯的區(qū)域性”。[4]顯然，這里所指的是自然意義上的區(qū)域，而非行政意義上的區(qū)域。區(qū)域的本質(zhì)特性是整體性和結(jié)構(gòu)性，“整體性使區(qū)域某一部分的變化導致整個區(qū)域的變化”，“結(jié)構(gòu)性具有層次性、自組織性和穩(wěn)定性”。[5]環(huán)境問題的廣泛性是指環(huán)境問題的類型、性質(zhì)、產(chǎn)生環(huán)境問題的介質(zhì)、地理空間的分布以及影響的客體范圍都極其廣泛。同時，中國現(xiàn)代社會已不再是僅由行政管理一切，社會發(fā)展的多元化要求其管理方式和手段必須實現(xiàn)多元化，環(huán)境監(jiān)督管理作為社會公共行政管理的重要內(nèi)容也應當如此。

環(huán)境問題的本質(zhì)是“共有物的悲劇”，環(huán)境問題源自人們社會經(jīng)濟活動目標的純經(jīng)濟性和行為的無約束性。[6]今天的環(huán)境污染之所以嚴重，環(huán)境執(zhí)法之所以低效，根本問題是產(chǎn)權(quán)。環(huán)境監(jiān)督管理必須建立在對公民環(huán)境權(quán)利明確界定的基礎(chǔ)上，明確環(huán)境監(jiān)督管理所要保護的公民環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容和享有這些權(quán)益的對象。

三、顧客導向——無縫隙環(huán)境監(jiān)督管理模式

公民是環(huán)境保護部門環(huán)境服務的最終使用者，這就意味著顧客導向的環(huán)境監(jiān)督管理是一種“倒流程”的政府管理方式。它關(guān)注的焦點是公民的環(huán)境保護需要，政府環(huán)境監(jiān)督管理要緊緊地圍繞公民的環(huán)境保護需要展開，并以公民環(huán)境保護需要的滿意度作為政府環(huán)境監(jiān)督管理運行的使命。要明確公民的環(huán)境保護需要，必須創(chuàng)新環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，明確公民的具體環(huán)境權(quán)利內(nèi)容、確定方法和程序。

區(qū)域分割和部門分割的問題，是“分割式”環(huán)境監(jiān)督管理模式的主要弊端。近年來，國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境均面臨著日益嚴重的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性破壞，面對區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能破壞，這種按行政區(qū)劃、按單要素分管的管理模式已顯得無能為力。無縫隙政府理論否定了官僚科層制下的勞動分工、專業(yè)化及權(quán)力和功能的分割，認為盡管這確實使政府機構(gòu)有能力管理更加復雜的問題，但也導致政府職能分化、職責重復和無效勞動，大大降低了政府活動的質(zhì)量和效率。無縫隙政府理論認為組織設(shè)計應根據(jù)自然過程而不是人為職能來確定，職能劃分的假設(shè)“執(zhí)行同樣職能的人應該共事”應該被拋棄，新的假設(shè)“處于同一工作進程中的人應該共事”[7]要求以不同的工作進程對組織進行設(shè)計，劃分成幾個職能交叉的團隊。

因此，環(huán)境保護部門應該根據(jù)無縫隙政府理論，遵循環(huán)境問題發(fā)生和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，按區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)的空間范圍確定地方性環(huán)境保護部門的管轄空間。這就意味著不再需要設(shè)置對應于某個行政區(qū)域的或者按單要素設(shè)置的部門性、地方性環(huán)境保護機構(gòu)，而是建立中央直管的、對應具有一定內(nèi)在生態(tài)聯(lián)系的綜合環(huán)境監(jiān)督管理部門。要在治理上達到無縫隙的目標必須完成兩個整合：一是區(qū)域環(huán)境監(jiān)督管理體制的整合，即按照建立以內(nèi)在生態(tài)聯(lián)系為基礎(chǔ)的綜合環(huán)境監(jiān)督管理部門的要求，整合原來按行政區(qū)域分割的環(huán)境監(jiān)督管理任務和資源;二是完成要素環(huán)境監(jiān)督管理職能的整合，即對各部門的環(huán)境行政管理的職能進行統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整，整合到綜合環(huán)境監(jiān)督管理部門，解決機構(gòu)重復設(shè)置、公共行政管理資源嚴重浪費等現(xiàn)象，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部要素的關(guān)聯(lián)性進行管理職能的調(diào)整。

四、實施的重要條件

(一)制定綜合性環(huán)境監(jiān)督管理法律體系

可以肯定，無縫隙政府是以顧客為導向的法治政府。如果顧客沒有權(quán)利，或者權(quán)利得不到法律保障，那么無縫隙環(huán)境監(jiān)督管理就失去了存在的意義。

首先，必須在國家的根本大法和《環(huán)境保護法》中，明確公民的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境權(quán)是一種新的、正在發(fā)展的重要法律權(quán)利。有關(guān)環(huán)境權(quán)的經(jīng)典定義來自《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任?！盵8]我國是大陸法系國家，從大陸法系國家整體狀況來看，對將環(huán)境權(quán)法定化以及如何去試行這個權(quán)利方面基本持排斥態(tài)度。但是如果這項權(quán)利不能夠具體化以獲得一種有效的救濟途徑，那么它在法律上就不能夠進入實際的領(lǐng)域。而推進循環(huán)經(jīng)濟必須要解決產(chǎn)生與發(fā)展于社會經(jīng)濟生活本身、廣泛而復雜的環(huán)境問題。因此僅有公法機制是不能完成對環(huán)境問題全面或全過程控制的，所以公民環(huán)境權(quán)利保護制度的確立，引入私法機制對于調(diào)動公民以及各種社會團體保護環(huán)境的主動性、積極性具有重要意義，也是推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的動力機制之一。因此，需要創(chuàng)新環(huán)境產(chǎn)權(quán)的法律制度，在法律上明確公民的具體環(huán)境權(quán)利、權(quán)利的確定方法和程序。同時，加快環(huán)境公益訴訟、失職責任追究等新型法律制度建設(shè)，調(diào)動公民維護自身及國家環(huán)境權(quán)益的積極性，以司法審判手段完善國家環(huán)境監(jiān)督管理。

其次，整合和完善環(huán)境監(jiān)督管理體制法律。這是在法治的要求下進行無縫隙環(huán)境監(jiān)督管理的根本依據(jù)。目前我國有關(guān)環(huán)境監(jiān)督管理體制的立法分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件中，由于不集中，各種立法之間難免出現(xiàn)重復和矛盾。為了完善環(huán)境監(jiān)督管理體制的立法，應當制定一部綜合性環(huán)境監(jiān)督管理體制的法，確立環(huán)境監(jiān)督管理部門的地位、機構(gòu)組成以及各部門間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等。這是保障環(huán)境監(jiān)督管理依法行政的必要條件。

(二)鼓勵公眾參與，積極發(fā)展非政府組織

環(huán)境監(jiān)督管理盡管“從表面上看，似乎可以理解為管理環(huán)境的行為。然而它實際上是人類管理自己作用于環(huán)境的行為的一種行為”。[9]在無縫隙環(huán)境監(jiān)督管理活動中，每個公眾都是管理當局的顧客。管理當局要檢討并改變傳統(tǒng)環(huán)境服務的方式、調(diào)整行政人員與顧客之間互動的方式，做到重視顧客的抱怨，并及時而妥善地處理、回饋，重視顧客對環(huán)境公共產(chǎn)品及服務改善的建議?，F(xiàn)代意義的公眾參與意味著行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時必須讓受到影響的各種利益主體參加，從而有效監(jiān)督和制約政府的權(quán)力，彌補傳統(tǒng)監(jiān)督機制的不足。[10]在公眾參與環(huán)境監(jiān)督管理中，環(huán)境保護團體等非政府組織具有重要的作用。

無縫隙環(huán)境監(jiān)督管理模式建立在對公民環(huán)境權(quán)利完全確認的基礎(chǔ)上，針對我國傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)督管理中存在的區(qū)域分割、部門分割以及由此帶來的一系列問題，合理汲取拉塞爾·M·林登的無縫隙政府理論的精髓，提出改造我國環(huán)境監(jiān)督管理體制的階段性建議。本文強調(diào)的是按照環(huán)境問題發(fā)生和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律來重構(gòu)環(huán)境監(jiān)督管理體制，而如何整合傳統(tǒng)體制中跨區(qū)域和跨部門的環(huán)境監(jiān)督管理職能以及行政資源等問題還需做進一步研究。

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