關(guān)于行政代執(zhí)行手段在環(huán)境監(jiān)督管理領(lǐng)域中的應(yīng)用

1 行政代執(zhí)行概述

1.1 行政代執(zhí)行的概念

行政代執(zhí)行是指負(fù)有履行法律義務(wù)的法定義務(wù)人不履行其法定義務(wù)，或履行義務(wù)不符合國家規(guī)定，且如果該項(xiàng)義務(wù)交由他人代為履行也可以達(dá)到同一目的，對該義務(wù)的履行擁有監(jiān)督權(quán)力的有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律規(guī)定，將該項(xiàng)義務(wù)指定或交由第三人代為履行，待他人將該項(xiàng)義務(wù)代為履行完畢后，不履行義務(wù)的法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)因代為履行所發(fā)生的一切費(fèi)用。

1.2 行政代執(zhí)行的基本特征

行政代執(zhí)行有六個基本特征:①行政代執(zhí)行屬于法律規(guī)定的間接強(qiáng)制措施之一，其目的和作用是為了保證法律所規(guī)定的義務(wù)得以實(shí)際履行。②行政代執(zhí)行的對象是行政行為所確立的可代替作為義務(wù)，對于不可代替作為義務(wù)和不可代替不作為義務(wù)，則不能采取行政代執(zhí)行的方法。③行政代執(zhí)行的實(shí)施前提是，必須有合法的行政行為存在，而法定義務(wù)人不履行行政行為所確立的義務(wù)。④行政代執(zhí)行的主體，必須是行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)或指定的第三人。行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)自身代替義務(wù)主體履行義務(wù)，是完成其所承擔(dān)任務(wù)的--種有效途徑，這也是法律所允許的。行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)成為行政代執(zhí)行主體，并不意味著該機(jī)關(guān)及其公務(wù)員必須具體實(shí)施行政代執(zhí)行行為，只要在其主持和指揮下進(jìn)行即可。由第三人來代為執(zhí)行，只有在接受該機(jī)關(guān)指定后才能迸行。⑤行政代執(zhí)行并不轉(zhuǎn)移、改變或免除了法定義務(wù)人所負(fù)擔(dān)的法定義務(wù)。他人代為履行法定義務(wù)，僅僅是改變了該作為的實(shí)際實(shí)施者。在實(shí)施行政代執(zhí)行后，法定義務(wù)人對他人的代為履行行為，要承擔(dān)法律責(zé)任。⑥行政因代執(zhí)行而發(fā)生的全部費(fèi)用，由法定義務(wù)人承擔(dān)。若法定義務(wù)人不給付費(fèi)用，則代執(zhí)行人可以申請人民法院強(qiáng)制法定義務(wù)人給付。

1.3 行政代執(zhí)行的適用

由于行政代執(zhí)行屬于法律強(qiáng)制措施，其適用有著嚴(yán)格的條件，主要是以下三個方面:①當(dāng)負(fù)有履行法定義務(wù)的法定義務(wù)人拒不履行而該義務(wù)又必須履行時;②該義務(wù)如交由他人代為履行可以達(dá)到同一目的;③法律、法規(guī)中有明文規(guī)定的。

2 行政代執(zhí)行在環(huán)境監(jiān)督管理領(lǐng)域的應(yīng)用——危險廢物的代處置

2.1 法律規(guī)定

為解決危險物產(chǎn)生單位對危險廢物處理不當(dāng)或者不進(jìn)行處理的問題，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十六條規(guī)定:生產(chǎn)危險廢物的單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定處置;不處置的，由所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正;逾期不處置或者處置不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置，處置費(fèi)用由產(chǎn)生危險廢物的單位承擔(dān)。

因此，在法定義務(wù)人 (產(chǎn)生者)不履行處置義務(wù)，經(jīng)環(huán)保部門責(zé)令限期改正，逾期仍拒不處置的;或者法定義務(wù)人雖然進(jìn)行了處置，但處置不符合國家的有關(guān)規(guī)定，即處置不當(dāng)(或稱不當(dāng)處置)的。其履行義務(wù)的實(shí)際方式或?qū)嶋H效果不能滿足法律的要求，實(shí)際上依然末能有效控制危險廢物的危害，結(jié)果上等同于不履行義務(wù)的行為時，環(huán)保部門有權(quán)對法定義務(wù)人產(chǎn)生的危險廢物按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施代處置。

行政代執(zhí)行作為一項(xiàng)間接強(qiáng)制措施，在國外立法中已被廣泛采用，而代處置是行政代執(zhí)行的具體表現(xiàn)形式之一?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》在危險廢物管理領(lǐng)域首次賦予了環(huán)保部門行政代執(zhí)行權(quán)。這是由于危險廢物所具有的特性，法律要求對其進(jìn)行適當(dāng)處置; 如不處置或處置不當(dāng)，必然會對環(huán)境、人體健康或公共安全產(chǎn)生危害。同時，交由他人代為處置危險廢物，可以同樣達(dá)到防治危險廢物污染的目的。

2.2 代處置的實(shí)施程序

法律在規(guī)定由環(huán)保部門依法代處置危險廢物時，只規(guī)定了代處置的內(nèi)容，沒有規(guī)定代處置的程序，但根據(jù)依法行政的要求，環(huán)保部門在實(shí)施危險廢物代處置時，也要有合法可行的程序，以保障管理相對人的合法權(quán)益。

2.2.1 告誡

告誡是指當(dāng)法定義務(wù)人逾期不履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)向法定義務(wù)人發(fā)出通知，要求和督促其自動履行義務(wù)的一種措施。從理論上講，不經(jīng)告誡就實(shí)施行政代執(zhí)行措施，不利于保護(hù)法定義務(wù)人的正當(dāng)權(quán)益。

環(huán)保部門在實(shí)施代處置前應(yīng)對法定義務(wù)人予以告誡，即環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)向不履行或未完全履行 (即不按國家規(guī)定處置)處置義務(wù)的法定義務(wù)人采取責(zé)令其限期改正的措施，包括責(zé)令產(chǎn)生者限期處置或限期采取符合國家有關(guān)規(guī)定的處置措施等，并告知其如在規(guī)定的期限內(nèi)仍未改正 (仍不處置或仍未達(dá)到符合國家有關(guān)規(guī)定的要求)，即將對其采取強(qiáng)制措施并由其負(fù)擔(dān)所有費(fèi)用。

告誡從性質(zhì)上看雖然只是一種通知行為，但由于行政代執(zhí)行具體強(qiáng)制執(zhí)行的特點(diǎn)，原則上應(yīng)以書面形式進(jìn)行。其內(nèi)容主要應(yīng)包括法定義務(wù)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)及履行期限、要求履行義務(wù)的根據(jù)、不履行的法律后果以及告誡的日期等。

2.2.2 決定

經(jīng)告誡期滿后，危險廢物產(chǎn)生者仍未改正或仍末履行處置義務(wù)的，擁有監(jiān)督管理權(quán)的環(huán)保部門可以作出代履行的決定，采取代履行的措施。代處置的決定權(quán)在危險廢物產(chǎn)生者所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門。

行政代處置決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，原則上應(yīng)包括如下主要內(nèi)容：①當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址;②當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù);③采取行政代執(zhí)行的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù);④代執(zhí)行的方式和方法;⑤不服行政代執(zhí)行決定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限;⑥作出行政代執(zhí)行決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。行政代執(zhí)行決定必須蓋有作出行政代執(zhí)行決定的行政機(jī)關(guān)的印章。

環(huán)保部門在作出行政代執(zhí)行決定時，應(yīng)同時制作代處置書，其主要內(nèi)容應(yīng)包括委托機(jī)關(guān)、被委托的單位、代處置的危險廢物的名稱、數(shù)量和要求，代處置的時間和地點(diǎn)，處置費(fèi)用征收或支付方式以及危險廢物產(chǎn)生者的名稱等。

行政代執(zhí)行決定書和代處置書應(yīng)及時送達(dá)當(dāng)事人和代處置單位。

2.2.3 代處置單位的確定

為確保代處置工作能夠合法、有序、公平、高效的展開，環(huán)保部門確定代處置單位可以采取公開招標(biāo)方式或其他方式進(jìn)行,對代處置的單位進(jìn)行資格審查，并與其簽訂委托代處置的協(xié)議。對代處置危險廢物沒有市場定價的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)方式確定代處置單位和處置費(fèi)用。

被指定的代處置單位，必須擁有與擬處置的危險廢物的處置要求和條件相符的經(jīng)營許可證并確有處置能力，可以是區(qū)域性的集中處置單位，也可以是依法獲得危險廢物處置經(jīng)營許可證的其他單位。

2.2.4 代處置的執(zhí)行

環(huán)保部門應(yīng)監(jiān)督代處置單位對危險廢物進(jìn)行處置，并制作監(jiān)督處置記錄。監(jiān)督處置記錄應(yīng)記明處置時間和地點(diǎn)、處置方式和處置結(jié)果等，監(jiān)督處置執(zhí)法人員、記錄人員和處置執(zhí)行人員應(yīng)在記錄上簽字。

監(jiān)督處置記錄可以作為代處置單位申請支付處置費(fèi)用的依據(jù)，也是環(huán)保部門申請人民法院強(qiáng)制法定義務(wù)人支付代處置費(fèi)用的依據(jù)。

2.2.5 代處置費(fèi)用的支付

代處置費(fèi)用包括實(shí)施代處置所發(fā)生的全部費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由法定義務(wù)人全部承擔(dān)，直接支付給代處置單位。如果法定義務(wù)人拒不承擔(dān)代處置費(fèi)用，代處置單位可以根據(jù)行政代處置決定和監(jiān)督處置記錄向人民法院申請支付令，或者要求環(huán)保部門向人民法院申請強(qiáng)制法定義務(wù)人支付。

因此，各級環(huán)保部門要充分利用法律賦予的這一權(quán)力作好危險廢物的管理工作，同時，又要加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范行政代執(zhí)行的行為，使危險廢物的代為處置工作能夠合法、有序、公平、高效地展開。

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