關(guān)于山東榮成海達(dá)造船有限公司不服國家海洋局行政處罰決定案

[案情]2000年11月18日，山東榮成海達(dá)造船有限公司(以下簡稱海達(dá)公司)向榮成市海洋與水產(chǎn)局提出申請，要求在該公司西北側(cè)新建用于制造和修理船舶用的兩條承重3000噸的滑道，需填海18700平方米。榮成市海洋與水產(chǎn)局受理后，在海達(dá)公司的請示報(bào)告上簽署了“經(jīng)初審?fù)馐褂迷撍颉币庖姟?但海達(dá)公司與所申請使用海域相毗鄰的榮成市海興水產(chǎn)有限公司在海域使用上存在糾紛。按照當(dāng)時(shí)《山東省海域使用管理規(guī)定》的要求，對有爭議的海域，爭議未解決前，維持海域原狀，該工程一直未能獲取海洋主管部門的批準(zhǔn)。海達(dá)公司在未獲得海域使用證的前提下，便于2001年6月開工填海。 2003年6月4日，中國海監(jiān)山東省總隊(duì)執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，海達(dá)公司未取得海域使用證，在該公司廠房西北側(cè)進(jìn)行填海施工，山東省總隊(duì)予以立案調(diào)查。2003年8月18日，中國海監(jiān)北海總隊(duì)在專項(xiàng)執(zhí)法檢查中查獲海達(dá)公司用海行為仍在繼續(xù)。 2003年11月28日，國家海洋局對海達(dá)公司下發(fā)“海監(jiān)北法字[2003]第012號(hào)”《行政處罰決定書》，稱海達(dá)公司非法占用海域57．02畝，違反了《海域使用管理辦法》及《國家海域使用暫行規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，責(zé)令海達(dá)公司退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，并處513180元罰款。

[爭論]交鋒一：填海是否合法? 海達(dá)公司指出，他們于2000年11月向榮成市海洋與水產(chǎn)局報(bào)送了《關(guān)于建造2條承重3000噸級(jí)塢臺(tái)使用海域的請示》，榮成市海洋與水產(chǎn)局將該請示轉(zhuǎn)報(bào)榮成市政府后，榮成市計(jì)劃委員會(huì)于2001年3月下達(dá)了《關(guān)于海達(dá)造船有限公司新建船塢項(xiàng)目的批復(fù)》。所以，他們是在依法取得政府的批準(zhǔn)文件后才開始實(shí)施填海工程的。國家海洋局辯稱，無論是2002年1月1日生效的《海域使用管理辦法》，還是1993年發(fā)布的《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，都強(qiáng)調(diào)持有海域使用證才能合法用海。只要未取得海域使用權(quán)證書，都屬于未經(jīng)批準(zhǔn)的違法用海。海達(dá)公司填海57．02畝，在《海域使用管理辦法》施行前，按照《山東省海域使用管理規(guī)定》，應(yīng)由威海市人民政府批準(zhǔn)；在《海域使用管理辦法》施行后，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項(xiàng)目用海有關(guān)問題的通知》要求，應(yīng)由山東省人民政府批準(zhǔn)。榮成市計(jì)劃委員會(huì)于2001年3月下達(dá)的《關(guān)于海達(dá)造船有限公司新建船塢項(xiàng)目的批復(fù)》，是計(jì)劃部門的工程立項(xiàng)批準(zhǔn)，而不是人民政府頒發(fā)的法定海域使用權(quán)證。所以，原告的行為屬于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自用海。交鋒二：適用法律是否正確? 海達(dá)公司認(rèn)為自身的填海行為發(fā)生在2001年3月至12月間，而國家海洋局對其下發(fā)行政處罰所依據(jù)的《海域使用管理辦法》從2002年1月1日才生效，所以國家海洋局不能依據(jù)后生效的法律對法律生效前的行為進(jìn)行處罰。關(guān)于適用法律是否正確問題，國家海洋局辯稱，海達(dá)公司的非法填海占用海域雖然開始于《海域使用管理辦法》施行之前，但其非法用海行為在《海域使用管理辦法》實(shí)施之后仍在繼續(xù)。按法律不溯及既往的原則，他們并未對海達(dá)公司在《海域使用管理辦法》施行前的非法用海行為進(jìn)行處罰。其所下發(fā)的《行政處罰決定書》是對其《海域使用管理辦法》施行后行為的處罰，處罰的非法占用海域時(shí)間為兩年，計(jì)算期自2002年1月1日《海域使用管理辦法》生效施行起，至2003年11月28日作出行政處罰決定時(shí)止?！逗Ｓ蚴褂霉芾磙k法》第42條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀。國家海洋局認(rèn)為其對海達(dá)公司下達(dá)的處罰類型和處罰額度都在法律規(guī)定的幅度之內(nèi)，符合法律規(guī)定。而國家海洋局在法庭上出示的照片及錄像證明，直到2003年8月被查處時(shí)，海達(dá)公司還在進(jìn)行填海的后續(xù)工程。國家海洋局還出示了海達(dá)公司所占海域而積在持續(xù)擴(kuò)大的鑒定報(bào)告，2003年6月對海達(dá)公司船塢填海而積實(shí)測為39畝，同年8月卻增長列57．02畝。交鋒三：能否恢復(fù)原狀海達(dá)公司稱．他們在填海后．已在新生成的土地上建造了船臺(tái)，前后共投資了3000余萬元。若要執(zhí)行行政處罰決定，還要付出3000多萬元。且該海域根本無法恢復(fù)原狀，拆除現(xiàn)有設(shè)施還會(huì)造成對周邊海域大而積的污染。國家海洋局認(rèn)為，原告僅從自身利益出發(fā)，沒有考慮到國家的根本利益、法律的尊嚴(yán)和海洋管理秩序。

【法律分析】本案屬于撤銷之訴。撤銷之訴，是指原告對具體行政行為不服，請求人民法院撤銷該具體行政行為的請求。撤銷之訴以該具體行政行為的違法為要件。在具體行政行為不符合法定成立要件，或者主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤等情況時(shí)，公民、法人或者其他組織均可以提起撤銷之訴。具體行政行為被撤銷即意味著該行為自始至終都無效。對于已經(jīng)執(zhí)行終了的非要式具體行政行為均可以適用撤銷之訴，并可以同時(shí)提起行政賠償之訴。

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