關于國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要

前 言

生態(tài)功能保護區(qū)是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用的重要生態(tài)功能區(qū)內，有選擇地劃定一定面積予以重點保護和限制開發(fā)建設的區(qū)域。建立生態(tài)功能保護區(qū)，保護區(qū)域重要生態(tài)功能，對于防止和減輕自然災害，協(xié)調流域及區(qū)域生態(tài)保護與經濟社會發(fā)展，保障國家和地方生態(tài)安全具有重要意義。國家重點生態(tài)功能保護區(qū)是指對保障國家生態(tài)安全具有重要意義，需要國家和地方共同保護和管理的生態(tài)功能保護區(qū)。

黨中央、國務院對重要生態(tài)功能區(qū)的保護工作十分重視。2000年國務院印發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》明確提出，要通過建立生態(tài)功能保護區(qū)，實施保護措施，防止生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)功能的退化?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》將重要生態(tài)功能區(qū)建設作為推進形成主體功能區(qū)，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要任務之一?！秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》將保持“重點生態(tài)功能保護區(qū)、自然保護區(qū)等的生態(tài)功能基本穩(wěn)定”作為我國環(huán)境保護的目標之一。

黨和國家領導人高度重視生態(tài)功能保護區(qū)建設工作，作出了一系列重要指示和批示。胡錦濤總書記在2004 年中央人口資源環(huán)境工作座談會上強調：“做好生態(tài)功能區(qū)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，加大重要生態(tài)功能保護區(qū)、自然保護區(qū)建設力度，提高保護質量”。2003 年9 月，曾培炎副總理在聽取全國生態(tài)環(huán)境調查評估匯報時指出：“在目前條件下，要以生態(tài)功能保護區(qū)搶救性保護為重點”，“根據我國人口多、自然資源短缺的國情，加強重點生態(tài)功能保護區(qū)建設，是生態(tài)環(huán)境保護工作的重大突破和重要舉措”，“環(huán)?？偩謶ゾo有關規(guī)劃和項目的前期準備工作”。

根據黨中央、國務院對建立生態(tài)功能保護區(qū)的要求，我局組織編制了《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。《綱要》根據我國生態(tài)功能重要性和生態(tài)敏感性評價結果，結合《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》提出的限制開發(fā)區(qū)域有關要求，確定了我國重點生態(tài)功能保護區(qū)建設的主要目標和任務，以此來指導我國生態(tài)功能保護區(qū)的建設。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，生態(tài)功能保護區(qū)實行限制開發(fā)，在堅持保護優(yōu)先、防治結合的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，防止各種不合理的開發(fā)建設活動導致生態(tài)功能的退化，從而減輕區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的壓力，保護和恢復區(qū)域生態(tài)功能，逐步恢復生態(tài)平衡。

一、我國重要生態(tài)功能區(qū)保護面臨的形勢和機遇

重要生態(tài)功能區(qū)的保護事關我國生態(tài)安全，是我國生態(tài)保護的重要內容。重要生態(tài)功能區(qū)的保護工作既存在嚴峻挑戰(zhàn)，同時也面臨重大機遇。

(一)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)惡化趨勢尚未扭轉

我國重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)破壞嚴重，部分區(qū)域生態(tài)功能整體退化甚至喪失，嚴重威脅國家和區(qū)域的生態(tài)安全。突出表現在：大江大河源頭區(qū)生態(tài)功能退化，水源涵養(yǎng)功能下降，對下游地區(qū)的生態(tài)安全帶來威脅;北方重要防風固沙區(qū)植被破壞和綠洲萎縮，沙塵暴威脅嚴重;江河、湖泊濕地萎縮，生態(tài)系統(tǒng)退化，洪水調蓄功能下降;部分地區(qū)水土流失加劇，威脅區(qū)域可持續(xù)發(fā)展;近岸海域生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，重要漁業(yè)水域生產能力衰退;部分重要物種資源集中分布區(qū)自然生境退化加劇，生物多樣性維系功能衰退。我國重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)惡化的主要原因有：經濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾突出，落后的生產生活方式是造成區(qū)域生態(tài)功能破壞;條塊式的管理方式阻礙了重要生態(tài)功能區(qū)的整體性保護;監(jiān)管能力薄弱，執(zhí)法不嚴，管理不力，致使許多生態(tài)環(huán)境破壞的現象屢禁不止，加劇了生態(tài)環(huán)境的退化。

(二)生態(tài)功能保護區(qū)建設面臨重大機遇

建立生態(tài)功能保護區(qū)是保護我國重要生態(tài)功能區(qū)的主要措施。

目前，我國存在加快生態(tài)功能保護區(qū)建設的有利條件。在國際上，“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”方法在越來越受到重視，“生態(tài)功能”整體性和綜合性保護的理念逐步得到社會各屆的承認和支持。以建立生態(tài)功能保護區(qū)的方式保護重要生態(tài)功能區(qū)得到相關部門的一致認可。我國正在開展主體功能區(qū)劃規(guī)劃的編制，其中限制開發(fā)區(qū)將為生態(tài)功能保護區(qū)的建設提供保障。

二、指導思想、原則及目標

(一)指導思想及原則

1、 指導思想

以科學發(fā)展觀為指導，以保障國家和區(qū)域生態(tài)安全為出發(fā)點，以維護并改善區(qū)域重要生態(tài)功能為目標，以調整產業(yè)結構為主段，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，把生態(tài)保護和建設與地方社會經濟發(fā)展、群眾生活水平提高有機結合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先保護，限制開發(fā)，嚴格監(jiān)管，促進我國重要生態(tài)功能區(qū)經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

2、 基本原則

(1)統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施

生態(tài)功能保護區(qū)建設是一個長期的系統(tǒng)工程，應統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，在明確重點生態(tài)功能保護區(qū)建設布局的基礎上，分期分批開展，逐步推進，積極探索生態(tài)功能保護區(qū)建設多樣化模式，建立符合我國國情的生態(tài)功能保護區(qū)格局體系。

(2)高度重視，精心組織

各級環(huán)保部門要將重點生態(tài)功能保護區(qū)的規(guī)劃編制、相關配套政策的制定和研究、管理技術規(guī)范研究作為生態(tài)環(huán)境保護的重要內容。并通過與相關部門的協(xié)調和銜接，力爭將生態(tài)功能保護區(qū)的建設納入當地經濟社會發(fā)展規(guī)劃。

(3)保護優(yōu)先，限制開發(fā)

生態(tài)功能保護區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，應堅持保護優(yōu)先、限制開發(fā)、點狀發(fā)展的原則，因地制宜地制定生態(tài)功能保護區(qū)的財政、產業(yè)、投資、人口和績效考核等社會經濟政策，強化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督，加強生態(tài)功能保護和恢復，引導資源環(huán)境可承載的特色產業(yè)發(fā)展，限制損害主導生態(tài)功能的產業(yè)擴張，走生態(tài)經濟型的發(fā)展道路。

(4)避免重復，互為補充

生態(tài)功能保護區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、風景名勝區(qū)、森林公園等各類特別保護區(qū)域屬于禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)功能保護區(qū)建設要考慮兩者之間的協(xié)調與補充。在空間范圍上，生態(tài)功能保護區(qū)不包含自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園等特別保護區(qū)域;在建設內容上，避免重復，互相補充;在管理機制上，各類特別保護區(qū)域的隸屬關系和管理方式不變。

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