我國(guó)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理的建議

我國(guó)加入WTO以后，政府行政管理運(yùn)行將通過(guò)改革進(jìn)一步增加透明度和公開(kāi)性。WTO的三個(gè)主要原則即：1、非歧視原則;2、公平競(jìng)爭(zhēng)原則;3、透明度原則。環(huán)境保護(hù)的行政管理，無(wú)論是從過(guò)去實(shí)踐中暴露的弊端來(lái)看，還是面對(duì)未來(lái)發(fā)展的要求來(lái)看，都需要進(jìn)行改革。

一、 環(huán)境監(jiān)督管理的重心應(yīng)由過(guò)程向終端轉(zhuǎn)移。

貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”方針的重要措施是通過(guò)新建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批和執(zhí)行“三

同時(shí)”，嚴(yán)格控制新污染的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，環(huán)保部門(mén)將建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批視同為“把關(guān)”。過(guò)程和程序是嚴(yán)密的，而終端卻常常是疏漏的。其結(jié)果是項(xiàng)目審批率依次大幅度遞減?！耙孕聨Ю稀?新建設(shè)項(xiàng)目帶動(dòng)老污染)往往成了“以新代老”(新建設(shè)項(xiàng)目變成了老污染)。單線(xiàn)的封閉式的過(guò)程管理貽誤了全面控制新污染的大事。因此，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理應(yīng)建立和執(zhí)行三個(gè)制度：

1、公示制度。新建對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生不利影響的項(xiàng)目，尤其是大中型項(xiàng)目，應(yīng)在立項(xiàng)階段向社會(huì)公示其生產(chǎn)規(guī)模、原材料、排放污染物的種類(lèi)和總量、擬采取的污染控制措施等。改變少數(shù)專(zhuān)家關(guān)門(mén)環(huán)評(píng)和環(huán)保部門(mén)紙上審批狀況，走政府和公眾相結(jié)合共同把關(guān)的路線(xiàn)。變環(huán)保獨(dú)家監(jiān)督為政府與公眾全方位監(jiān)督。

2、審批與登記備案制度。改變目前環(huán)保部門(mén)審批后都缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管局面，變彈性管理為鋼性管理，嚴(yán)格終端把關(guān)。審批與登記備案制度對(duì)大項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)審批，對(duì)中、小型項(xiàng)目執(zhí)行登記備案與公示制度。建設(shè)者對(duì)項(xiàng)目排放污染物數(shù)量與種類(lèi)及污控措施等在環(huán)保部門(mén)逐項(xiàng)登記，環(huán)保部門(mén)將登記的主要內(nèi)容和相應(yīng)的法律規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)在一定社區(qū)范圍內(nèi)公示。監(jiān)理部門(mén)將審批的和登記備案的項(xiàng)目建設(shè)列為巡回監(jiān)理內(nèi)容，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)和超標(biāo)排污，即實(shí)行嚴(yán)格依法查處。其特點(diǎn)是過(guò)程簡(jiǎn)化和終端執(zhí)法強(qiáng)化，有利于環(huán)保部門(mén)擺脫繁雜的過(guò)程消耗而突出監(jiān)督執(zhí)法的職有，有利于公眾參與，符合公開(kāi)透明原則，最終有利于控制新污染的目標(biāo)真正落到實(shí)處。

3、建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理責(zé)任制度。①變環(huán)評(píng)單位的指定或變相指定為公開(kāi)招投標(biāo)，具備資質(zhì)的環(huán)評(píng)單位作為平等主體參與公平競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)過(guò)項(xiàng)目建成后的回顧性評(píng)價(jià)負(fù)有法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。②審批部門(mén)實(shí)行“誰(shuí)經(jīng)辦誰(shuí)負(fù)責(zé)”，權(quán)力和責(zé)任對(duì)等原則。避免審批不當(dāng)誰(shuí)都有責(zé)任誰(shuí)也不負(fù)責(zé)任的狀況，沒(méi)有個(gè)人負(fù)責(zé)就很難做到部門(mén)負(fù)責(zé)。

二、 發(fā)展中介機(jī)構(gòu)，規(guī)范中介服務(wù)行為。

目前我國(guó)各級(jí)各類(lèi)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)屬?lài)?guó)家事業(yè)性質(zhì)單位，機(jī)構(gòu)繁雜，冗員眾多，辦事效

率低下，而且受到各種因素的制約，不能完全公正客觀(guān)地對(duì)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估。改革環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已勢(shì)在必行。將現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)發(fā)展成中介機(jī)構(gòu)是一條較可行的改革思路。

中介機(jī)構(gòu)是介于政府和企業(yè)之間的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，除承擔(dān)政府部門(mén)指定任務(wù)(如區(qū)域、流域、重要的交界斷面環(huán)境監(jiān)測(cè)等)以外，還對(duì)社會(huì)開(kāi)放，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)，既承擔(dān)了現(xiàn)在政府承擔(dān)的大量事務(wù)性工作，又可減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和加入WTO后改革的要求，可優(yōu)先建立幾種中介機(jī)構(gòu)：

1、污染事故鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故，涉及到責(zé)任追究或損失賠償?shù)?，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查做出事故性質(zhì)與責(zé)任鑒定和損失評(píng)估。為執(zhí)法部門(mén)追究當(dāng)事人的責(zé)任和調(diào)解糾紛或法院判決提供準(zhǔn)確的依據(jù)，避免目前粗略估計(jì)和調(diào)解的隨意性，實(shí)現(xiàn)從“平息風(fēng)波”到“客觀(guān)公正解決事端”的轉(zhuǎn)變。在這一點(diǎn)上，日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已實(shí)行多年，得到社會(huì)各界廣泛認(rèn)同。

2、污染防治設(shè)施評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前污染治理設(shè)施社會(huì)化難以推行，除了具備運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的單位太少外，主要的原因是已建的污染防治設(shè)施驗(yàn)收時(shí)缺乏嚴(yán)格把關(guān)，無(wú)資質(zhì)信譽(yù)和設(shè)備產(chǎn)品低劣，設(shè)施損壞后未及時(shí)維修，即便是具有承包運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的單位，也不會(huì)冒風(fēng)險(xiǎn)大膽承包運(yùn)營(yíng)。因此成立這個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，一是對(duì)實(shí)行承包運(yùn)營(yíng)提供設(shè)施的資質(zhì)依據(jù)，出現(xiàn)超標(biāo)排放后責(zé)任明確。二是設(shè)施進(jìn)行了評(píng)估，也就找到了缺陷，為環(huán)保部門(mén)或當(dāng)?shù)卣?zé)令排污企業(yè)改建、補(bǔ)建、維修提供了依據(jù)。

3、環(huán)境法律咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)(或環(huán)境法律事業(yè)所)。由通曉環(huán)境法律的專(zhuān)業(yè)人員組成，一般應(yīng)具備律師資質(zhì)，為政府部門(mén)和社會(huì)各界提供環(huán)境保護(hù)方面的法律服務(wù)，包括資詢(xún)、訴訟代理、人員培訓(xùn)講課等業(yè)務(wù)活動(dòng)。

4、環(huán)境工程咨詢(xún)服務(wù)中心。由具備一定資質(zhì)(資格)的環(huán)境和信息技術(shù)等專(zhuān)業(yè)人員組成，主要任務(wù)是提供污染防治技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)、工程技術(shù)與工程預(yù)算評(píng)估、技術(shù)裝備咨詢(xún)、監(jiān)控與信息系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)、操作人員技術(shù)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。但不直接承包或從事工程施工、產(chǎn)品經(jīng)銷(xiāo)等活動(dòng)。

三、 政府部門(mén)徹底退出環(huán)保產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品市場(chǎng)。

現(xiàn)階段，由于市場(chǎng)(包括技術(shù)市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、資金市場(chǎng)、工程建設(shè)市場(chǎng)等)發(fā)育不夠或者缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，政府行為、企業(yè)行為、市場(chǎng)行為往往混雜，政企不分或明暗不分的情況依然存在，成為孳生腐敗的土壤和造成浪費(fèi)的根源。江蘇某市凡由環(huán)保局系統(tǒng)公司施工建設(shè)的防污設(shè)施，沒(méi)有一家能達(dá)標(biāo)的;能達(dá)標(biāo)或基本達(dá)標(biāo)的，沒(méi)有一家是環(huán)保系統(tǒng)下屬公司(服務(wù)中心)承建的，這已足以說(shuō)明問(wèn)題。因此必須實(shí)行行政機(jī)關(guān)與公司徹底脫鉤，完全剝離，不允許名義分開(kāi)實(shí)則穿連襠褲;不允許環(huán)保局或環(huán)保官員介入工程承包、染指環(huán)保產(chǎn)品經(jīng)銷(xiāo)。同時(shí)規(guī)定環(huán)保系統(tǒng)原來(lái)所屬的公司或新出現(xiàn)的中介機(jī)構(gòu)，在任何場(chǎng)合，一律不許打出環(huán)保局旗號(hào)，否則應(yīng)以名譽(yù)侵權(quán)予以追究。

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