關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)法

1999年12月25日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議審議通過了經(jīng)修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》。這次修改中有關(guān)法律制度的設(shè)置，對我國環(huán)境法律制度建設(shè)是有重要貢獻(xiàn)。在這部法律修改十周年后的今天，回顧和總結(jié)其在制度設(shè)置上對完善我國環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)步作用，仍然是一件有價值的事情。為此，本文根據(jù)個人的理解對這次修改設(shè)立的各項(xiàng)制度作如下歸納說明，以試圖實(shí)現(xiàn)這樣的價值。

一、《海洋環(huán)境保護(hù)法》的制度設(shè)置

在1999年修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》時，立法機(jī)關(guān)將當(dāng)時國家已經(jīng)在實(shí)踐中開始嘗試實(shí)行和國際上普遍實(shí)施的一些法律制度引入到這部法中，使這部法在制度建設(shè)上有了較大的進(jìn)步，同時也基本反映了我國環(huán)境法律制度建設(shè)的整體情況。有人甚至認(rèn)為，1999年修改后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其采納的環(huán)境法律制度有著較為豐富的內(nèi)容，在國內(nèi)各項(xiàng)環(huán)境資源類法律中是最為完整的，設(shè)置的制度數(shù)量仍然居所有規(guī)范環(huán)境資源問題的法律之首，基本包含了我國環(huán)境保護(hù)方面的法律制度，許多制度是第一次寫入法律中的，而且一些制度設(shè)置目前依然保留著獨(dú)有的“專利”。下面讓我們來看看這部法律有關(guān)制度設(shè)置的具體情況。

這部法律在總則和分則中均關(guān)注了法律制度的設(shè)置問題，總則中為一項(xiàng)，即第三條的有關(guān)規(guī)定，其余各項(xiàng)法律制度均規(guī)定在分則之中，初算一下有19項(xiàng)制度，包括：

1.總量控制制度，第3條規(guī)定：“國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度”。

2.功能區(qū)劃制度，第6條規(guī)定：“國家海洋行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府?dāng)M定海洋功能區(qū)劃制度”。

3.規(guī)劃制度，第7條規(guī)定：“國家根據(jù)海洋功能區(qū)劃制定全國海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。

4.標(biāo)準(zhǔn)制度，第9條規(guī)定：“國家根據(jù)海洋環(huán)境質(zhì)量狀況和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”;第10條規(guī)定：“國家和地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)當(dāng)將國家和地方海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為重要依據(jù)之一。在國家建立并實(shí)施排污總量控制制度的重點(diǎn)海域，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，還應(yīng)當(dāng)將主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)作為重要依據(jù)”。

5.排污收費(fèi)制度，第11條規(guī)定：“直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規(guī)定繳納排污費(fèi)。向海洋傾倒廢棄物，必須按照國家規(guī)定繳納傾倒費(fèi)”。

6.限期治理制度，第12條規(guī)定：“對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，或者在規(guī)定的期限內(nèi)未完成污染物排放削減任務(wù)的，或者造成海洋環(huán)境嚴(yán)重污染損害的，應(yīng)當(dāng)限期治理。限期治理按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定”。

7.淘汰落后工藝設(shè)備制度，第13條規(guī)定：“國家加強(qiáng)防治海洋環(huán)境污染損害的科學(xué)技術(shù)的研究和開發(fā)，對嚴(yán)重污染海洋環(huán)境的落后生產(chǎn)工藝和落后設(shè)備，實(shí)行淘汰制度”。

8.監(jiān)測、監(jiān)視制度，第14條規(guī)定：“國家海洋行政主管部門按照國家環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)視規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，管理全國海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視，制定具體的實(shí)施辦法，會同有關(guān)部門組織全國海洋環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，定期評價海洋環(huán)境質(zhì)量，發(fā)布海洋巡航監(jiān)視通報(bào)”。

9.報(bào)告制度，第17條規(guī)定：“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個人，必須立即采取有效措施，及時向可能受到危害者通報(bào)，并向依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門報(bào)告，接受調(diào)查處理”。

10.應(yīng)急制度，第18條規(guī)定：“國家根據(jù)防止海洋環(huán)境污染的需要，制定國家重大海上污染事故應(yīng)急計(jì)劃”等。

11.保護(hù)區(qū)制度，第21條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省級人民政府應(yīng)當(dāng)根 據(jù)保護(hù)海洋生態(tài)的需要，選劃、建立海洋自然保護(hù)區(qū)”;第23條規(guī)定：“凡具有特殊地理?xiàng)l件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊需要的區(qū)域，可以建立海洋特別保護(hù)區(qū)”。

12.環(huán)境影響評價制度，第28條規(guī)定：“新建、改建、擴(kuò)建海水養(yǎng)殖場，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價”。

13.排污申報(bào)制度，第32條規(guī)定：“排放陸源污染物的單位，必須向環(huán)境保護(hù)行政主管部門申報(bào)擁有的陸源污染物排放設(shè)施、處理設(shè)施和在正常作業(yè)條件下排放陸源污染物的種類、數(shù)量和濃度，并提供防治海洋環(huán)境污染方面的有關(guān)技術(shù)和資料。排放陸源污染物的種類、數(shù)量和濃度有重大改變的，必須及時申報(bào)”等。

14.“三同時”制度，第44條規(guī)定：“海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用?！?

15.油污損害賠償民事責(zé)任制度，第66條規(guī)定：“國家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度”。

16.船舶油污保險制度，17.船舶污損害賠償基金制度，第66條規(guī)定：“國家……建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度”。

18.環(huán)境損害賠償責(zé)任制度，第90條第1款規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任”。

19.公益訴訟制度，第90條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”等。

上述設(shè)置的制度，一些在我國環(huán)境法律制度中是首創(chuàng)的，一些是獨(dú)有的，以下內(nèi)容中將做具體說明，以便使人們更為清楚地了解《海洋環(huán)境保護(hù)法》制度設(shè)置對我國環(huán)境法律制度建設(shè)與發(fā)展的進(jìn)步意義。

二、《海洋環(huán)境保護(hù)法》的制度設(shè)置對我國環(huán)境法律制度建設(shè)的貢獻(xiàn)

1.《海洋環(huán)境保護(hù)法》制度設(shè)置在我國環(huán)境法律制度中的首創(chuàng)情況

首先，1999年修改后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》率先吸收了國際上通行的總量控制制度，是我國規(guī)范環(huán)境資源類法律中最先采用這項(xiàng)制度的。這項(xiàng)制度明確了對重點(diǎn)海域和主要污染物的區(qū)域性控制和指標(biāo)控制，是雙項(xiàng)控制(見《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三條)。在這部法律率先設(shè)置總量控制制度后，于2000年修改的《大氣污染防治法》緊接著也設(shè)置了這項(xiàng)制度。直到2008年《水污染防治法》修改時，這項(xiàng)制度才在這部法律中予以明確，我國最重要的資源——水資源，其環(huán)境安全也至此有了這一重要制度的保障。但水污染防治法中主要對重點(diǎn)水污染物進(jìn)行總量控制，沒有明確對重點(diǎn)水域或者流域進(jìn)行總量控制。此外，上述三部法律中均未對總量控制制度做出更為明確的規(guī)范。

第二，關(guān)于應(yīng)急制度也是首次在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)置，在此之前，盡管一些法律中對采取應(yīng)急措施做出了要求，但僅限于“通報(bào)”和“接受調(diào)查處理”以及“停止排放”等規(guī)定(見1995年修改的《大氣污染防治法》第16條和1996年修改的《水污染防治法》第22條)，沒有具體的應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急制度的內(nèi)容要求。海洋環(huán)境保護(hù)法率先明確了以應(yīng)急計(jì)劃為核心內(nèi)容的應(yīng)急制度，明確了應(yīng)急計(jì)劃的主體及其制定、備案審查、對海上各類污染源建立應(yīng)急計(jì)劃及其實(shí)施的要求等內(nèi)容。

第三，《海洋環(huán)境保護(hù)法》廢除了超標(biāo)排污費(fèi)制度也是首創(chuàng)，即第一個在環(huán)境類法律中廢除了這項(xiàng)不可思議的制度。我國一些有關(guān)規(guī)范環(huán)境保護(hù)問題的法律中均設(shè)置或者曾經(jīng)設(shè)置過征收“超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)”制度，按照這項(xiàng)制度的規(guī)定“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，……”(見《環(huán)境保護(hù)法》第28條)。這項(xiàng)制度曾經(jīng)設(shè)置在1999年修改以前的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中均曾設(shè)置過這一制度，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》仍然保留著這一制度。標(biāo)準(zhǔn)就是法律，超標(biāo)就是違法，違法不能收費(fèi)，而應(yīng)處罰，這項(xiàng)收費(fèi)收的是“違法費(fèi)”。1999年全國人大常委會在修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》時率先廢除了這項(xiàng)制度，2000年《大氣污染防治法》修改時也廢除了這項(xiàng)制度，2008年修改的《水污染防治法》再次廢除了這項(xiàng)制度。

這里需要說明的是，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改開始于1995年，也就是說一些首創(chuàng)的制度設(shè)置是在這一年就已經(jīng)孕育了。因此這部法律在制度設(shè)置上的首創(chuàng)時間要比1999年還要早，只是這個首創(chuàng)時間我們只能從立法機(jī)關(guān)審議通過對《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后的1999年來正式計(jì)算。

2.《海洋環(huán)境保護(hù)法》中至今特有的制度設(shè)置情況

除了前述的1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改的開創(chuàng)性工作外，這次修改工作還首次設(shè)置了一些至今為止仍然是我國環(huán)境法律中所獨(dú)有的制度，如油污損害賠償民事責(zé)任制度、船舶油污保險制度、船舶油污損害賠償基金制度、公益訴訟制度等。

首先，關(guān)于“油污損害賠償民事責(zé)任制度”的設(shè)置。這項(xiàng)制度是關(guān)于海洋油污染導(dǎo)致對財(cái)產(chǎn)損害所引起的民事賠償責(zé)任問題，其關(guān)注的是對公民或者法人財(cái)產(chǎn)的損害賠償問題，不涉及對海洋環(huán)境的污染損害引起賠償責(zé)任的問題。這項(xiàng)制度在我國環(huán)境類法律中至今仍是唯一的，其他環(huán)境類法律尚未對這項(xiàng)制度予以明確(《民法通則》中有相應(yīng)的原則性規(guī)范，但沒有專門就油污染損害民事責(zé)任問題做出具體規(guī)范)。前不久由全國人大常委會審議的“侵權(quán)責(zé)任法”中涉及了污染損害的侵權(quán)責(zé)任問題，在污染損害侵權(quán)責(zé)任中應(yīng)當(dāng)是包含了“油污損害賠償民事責(zé)任”問題的，但專門、明確地就油污染損害賠償問題予以規(guī)范的，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》，而且到目前為止，侵權(quán)責(zé)任法也還僅在立法機(jī)關(guān)的審議之中

第二，關(guān)于船舶油污保險制度和船舶油污損害賠償基金制度的設(shè)置。保險和基金制度是兩項(xiàng)制度，但由于《海洋環(huán)境保護(hù)法》對這兩項(xiàng)制度的規(guī)定均限于船舶油污染損害賠償問題，因此這里一并說明。這兩項(xiàng)制度的設(shè)立，是我國整個規(guī)范環(huán)境資源問題的法律中第一次引入基金和保險制度。環(huán)境污染損害賠償?shù)臄?shù)額一般較大，任何企業(yè)和個人都難以承擔(dān)數(shù)額巨大的環(huán)境損害賠償責(zé)任，沒有基金、保險制度的支持是難以實(shí)施的。在國際法中，對于油污染損害賠償?shù)膱?zhí)行，也主要依賴于基金和保險制度。

第三，關(guān)于環(huán)境損害賠償責(zé)任制度。對環(huán)境及生態(tài)的破壞追究民事責(zé)任在國際法和一些國家的國內(nèi)法中已經(jīng)予以明確，但在《海洋環(huán)境保護(hù)法》這次修改之前，雖然國內(nèi)有的法律對環(huán)境損害賠償問題做出了原則性的規(guī)范，但僅限于對受損害的單位和個人的損失賠償，沒有明確關(guān)于對環(huán)境和生態(tài)損害的賠償問題(如1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”)。而修改后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第1款的規(guī)定，明確了這個問題。這是首開了對環(huán)境和生態(tài)破壞予以賠償?shù)姆梢?guī)范的先例，只是規(guī)定的較為原則。這一條款的規(guī)定也與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條的規(guī)定不同，第66條的規(guī)定，如前所述是關(guān)于對公民或者法人人身或者財(cái)產(chǎn)損害的賠償，屬于傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任問題，屬于私法范圍對物的賠償問題。而第90條第1款的規(guī)定屬于公法范圍，涉及對公有物和共有物損害的賠償問題。

第四，關(guān)于公益訴訟制度。這次《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改沒有對公益訴訟問題做出完整的規(guī)定，而僅僅涉及了公益訴訟主體及其訴訟權(quán)利問題的規(guī)定(見《海洋環(huán)境保護(hù)法》第1條第2款的規(guī)定)，盡管如此也是開創(chuàng)了有關(guān)公益訴訟問題的先例。按照這部法律的規(guī)定，行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)對污染破壞海洋環(huán)境和海洋生態(tài)，導(dǎo)致海洋污染損害的行為人提起損害賠償?shù)脑V訟，受償對象為國家。這里之所以規(guī)定行政管理機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的權(quán)利，即作為公益訴訟的主體，主要有三個考慮：一是源于國家對自然資源的所有權(quán)，我國憲法明確規(guī)定，除明確列出的由集體所有的自然資源外，其它自然資源均歸國家所有(見《中華人民共和國憲法》第9條)。據(jù)此，其他許多行政類、經(jīng)濟(jì)類的法律中又明確規(guī)定，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。而在具體的法律實(shí)踐中，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)通過各級行政主管機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)。海洋為國家所有的自然資源，其遭受污染損害時，行政主管機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家提出對海洋污染損害賠償?shù)脑V訟。二是行政主管機(jī)關(guān)作為海洋污染損害賠償案件訴訟主體，來源于行政主管機(jī)關(guān)具備的對國家所有的自然資源的管理人資格。但并非是所有的行政機(jī)關(guān)都可以代表國家以自己的名義就某一自然資源的損害賠償問題提起訴訟，只有由法律明確規(guī)定和授權(quán)承擔(dān)對某一自然資源主管職能的行政主管機(jī)關(guān)，才可以承擔(dān)這樣的責(zé)任。對此，我國憲法、環(huán)境保護(hù)法等均做出了相應(yīng)的規(guī)定。三是行政機(jī)關(guān)一般具有專業(yè)管理能力，了解相關(guān)環(huán)境、生態(tài)損害的技術(shù)性問題，因此有能力在技術(shù)問題上承擔(dān)這個訴訟主體的責(zé)任。

以上從《海洋環(huán)境保護(hù)法》的制度設(shè)置情況及其對我國環(huán)境法律制度建設(shè)的貢獻(xiàn)兩個方面進(jìn)行了說明，意在從一個側(cè)面使人們了解我國環(huán)境法律制度建設(shè)的情況，其中不當(dāng)之處虛心接受人們的批評指正。同時，需要補(bǔ)充說明一個問題，即文中引用的僅僅為這部法律的部分內(nèi)容，沒有就全部內(nèi)容予以更多的引證說明，因此有關(guān)環(huán)境法律制度問題的研究不盡完整。