行政拘留執(zhí)行年齡降至14周歲是否合適

《治安管理處罰法》處罰的是擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，尚不夠刑事處罰的行為(基于《治安管理處罰法》的歷史淵源及界定準(zhǔn)確性的考慮，筆者把此類行為稱為“違警行為”)。

與未成年人實施具有社會危害性行為最相關(guān)的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》。某種程度上可以說，《治安管理處罰法》涉及未成年人條款的修訂，是關(guān)涉我國未成年人違法犯罪治理的重大問題，也涉及我國未成年人違法犯罪治理的基本政策走向，不可不慎重。

筆者認(rèn)為，征求意見稿將行政拘留的執(zhí)行年齡降低至14周歲值得商榷。

一是破壞了與《刑法》責(zé)任年齡制度的銜接一致性?！吨伟补芾硖幜P法》與《刑法》的銜接關(guān)系不僅體現(xiàn)在分則對違警行為與犯罪行為的銜接上，也體現(xiàn)在總則等基本制度的銜接上。從2006年3月1日起實施的《治安管理處罰法》完善了違法責(zé)任年齡的規(guī)定，建立了與《刑法》刑事責(zé)任年齡制度相銜接的違法責(zé)任年齡制度，規(guī)定了未滿十四周歲不承擔(dān)違法責(zé)任、已滿十四周歲不滿十六周歲相對負(fù)違法責(zé)任、已滿十六周歲承擔(dān)違法責(zé)任但未滿十八周歲的應(yīng)當(dāng)從輕或減輕違法責(zé)任。征求意見稿取消已滿十四周歲不滿十六周歲拘留決定不執(zhí)行規(guī)定，相當(dāng)于取消了相對負(fù)違法責(zé)任年齡階段，將打破與刑事責(zé)任年齡的銜接匹配關(guān)系，在法理上缺乏基本依據(jù)。

二是違背了我國對違法未成年人一直堅持的基本原則與方針。1991年頒布的《未成年人保護法》即規(guī)定了對違法犯罪的未成年人實行“教育、感化、挽救的方針，教育為主、懲罰為輔的原則”。1999年頒布的《預(yù)防未成年人犯罪法》、2012年修改后的《刑事訴訟法》以及中央有關(guān)文件中也一直強調(diào)和重申這一方針和原則。需要特別注意的是，就《治安管理處罰法》處罰的行為性質(zhì)而言，并非具有嚴(yán)重社會危害性的犯罪行為，而是尚不夠刑事處罰的違法行為(違警行為)，或者說屬于未成年人輕微罪錯行為。征求意見稿對于已滿十四周歲不滿十六周歲年幼少年的輕微罪錯行為降低年齡適用行政拘留，是對“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”的違背，也與國外社會治安治理中“輕輕重重”刑事政策(即主張對社會危害性較輕行為的處罰愈來愈輕，而對具有嚴(yán)重社會危害性行為的處罰愈來愈重)的經(jīng)驗不符。

三是違背了國際公約關(guān)于剝奪少年人身自由僅應(yīng)作為萬不得已措施的要求。我國已經(jīng)加入的《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》中明確規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”;“不得非法或任意剝奪任何兒童的自由。對兒童的逮捕、拘留或監(jiān)禁應(yīng)符合法律規(guī)定并僅應(yīng)作為最后手段，期限應(yīng)為最短的適當(dāng)時間”。

《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(《北京規(guī)則》)更特別強調(diào)：“進步的犯罪學(xué)主張采用非監(jiān)禁辦法代替監(jiān)禁教改辦法。就其成果而言，監(jiān)禁與非監(jiān)禁之間，并無很大或根本沒有任何差別。任何監(jiān)禁機構(gòu)似乎不可避免地會對個人帶來許多消極影響;很明顯，這種影響不能通過教改努力予以抵消。少年的情況尤為如此，因為他們最易受到消極影響的侵襲。此外，由于少年正處于早期發(fā)育成長階段，不僅失去自由而且與正常的社會環(huán)境隔絕，這對他們所產(chǎn)生的影響無疑較成人更為嚴(yán)重”。“把少年投入監(jiān)禁機關(guān)始終應(yīng)是萬不得已的處理辦法，其期限應(yīng)是盡可能最短的必要時間”。

四是可能對未成年人違法犯罪的防治產(chǎn)生負(fù)面影響。非監(jiān)禁化是改革開放以來我國未成年人司法改革的主要走向和重大成果。犯罪學(xué)常識也一直強調(diào)避免過早將違法未成年人尤其是社會危害性尚較低的違反治安管理的違法未成年人投入監(jiān)禁機構(gòu)，因為這會帶來強烈的標(biāo)簽效應(yīng)和染缸效應(yīng)，破壞青春期未成年人行為的自愈規(guī)律，制造更多和更嚴(yán)重的犯罪人。

《治安管理處罰法》規(guī)定已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人治安拘留不執(zhí)行制度后，我國未成年人犯罪狀況總體顯著向好，未成年人犯罪嚴(yán)重化趨勢得到有效遏制，其在刑事犯罪中的比重從2005年的9.81%逐步降低到2016年的2.93%。盡管尚無嚴(yán)謹(jǐn)實證研究證明兩者之間的關(guān)聯(lián)性，但是盡量避免將輕微罪錯未成年人投入監(jiān)禁機構(gòu)、避免短期羈押，是國際社會公認(rèn)的預(yù)防未成年人犯罪的成功經(jīng)驗。

五是這一修改缺乏實證研究與數(shù)據(jù)的支持。

我國目前的確存在對低齡未成年人違法犯罪“一放了之”和“一罰了之”的弊端，對這一群體的違法犯罪缺乏必要且科學(xué)有效的干預(yù)措施。這一問題的存在屬于頂層設(shè)計缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應(yīng)激修訂”簡單動用拘留這一最為嚴(yán)厲行政處罰措施所能彌補與修正。作為處理未成年人危害社會行為最為密切相關(guān)的法律之一，《治安管理處罰法》的修訂也要同時考慮與其他相關(guān)未成年人法律的協(xié)調(diào)。

作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續(xù)保留原有關(guān)于未成年人適用行政拘留的年齡規(guī)定，將行政拘留的執(zhí)行年齡繼續(xù)限定為已滿十六周歲，同時應(yīng)考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。

當(dāng)然，《治安管理處罰法》可以也應(yīng)當(dāng)對處置未成年人違法行為相關(guān)的重大及原則性問題作出必要的規(guī)定。建議除了繼續(xù)維持對已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人的行政拘留不予執(zhí)行的條款，宜對重大的原則性內(nèi)容作出明確規(guī)定。強化監(jiān)護人的法律責(zé)任，以督促監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)?！吨伟补芾硖幜P法》宜吸收近些年來我國司法實踐中探索的親職教育經(jīng)驗，通過明確強制親職教育的法律地位、監(jiān)護人不履行親職教育職責(zé)的法律責(zé)任等方式，督促監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)。

此外，涉及未成年人條款要與《未成年人保護法》《刑事訴訟法》規(guī)定相匹配，并吸收公安部1995年頒布的《公安機關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》中的積極內(nèi)容。

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