青島農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)攤主圍堵城管，致多名城管在沖突中受傷，一名女?dāng)傊鞅?20接走。那么城管隊(duì)員與菜市場(chǎng)商戶發(fā)生沖突怎么辦？

如果城管隊(duì)員與菜市場(chǎng)商戶發(fā)生沖突，打110報(bào)警是最佳選擇。

淺談城管暴力執(zhí)法

一、 城管執(zhí)法的現(xiàn)狀以及暴力執(zhí)法的危害

(一)、城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速的發(fā)展，城市化的進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)，優(yōu)化城市管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，改善城市市容市貌成了提升各地政府形象與取得政績(jī)的快速通道。但是現(xiàn)行的城市管理權(quán)比較分散，加大了城市管理和行政執(zhí)法的難度。為此，迫切需要一個(gè)行政機(jī)關(guān)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)。城市管理綜合執(zhí)法即城管執(zhí)法，起源于1996年10月1日生效的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。該法第十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，它把原來(lái)分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)規(guī)劃、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)，即把一些職能部門所擁有的管理權(quán)、審批權(quán)和處罰權(quán)中的處罰權(quán)分割出來(lái)，以履行城市管理中相對(duì)集中行政處罰權(quán)的職責(zé)，完成對(duì)違反城市管理法規(guī)的當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，維護(hù)城市管理秩序的任務(wù)。自2002年以來(lái)，一些試點(diǎn)城市都相繼成立了城市管理行政執(zhí)法局，到2005年底，全國(guó)已有308座城市(區(qū))設(shè)立了城管局。

城市管理行政執(zhí)法局的成立客觀上是有利于城市管理的，但是由于我國(guó)城管執(zhí)法起步較晚，關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)不健全，城市隊(duì)伍建設(shè)不夠成熟，且缺乏城管執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)和方法，城管執(zhí)法中出現(xiàn)城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法，濫用自由裁量權(quán)，以權(quán)謀私等諸多問(wèn)題。特別是近幾年，暴力執(zhí)法頻頻發(fā)生，市民對(duì)城管的印象極差。城管的社會(huì)評(píng)價(jià)也非常低。

(二)、暴力執(zhí)法的危害

1、加重社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定

中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“暴力執(zhí)法，會(huì)帶來(lái)暴力抗法?！庇捎诔枪軋?zhí)法的對(duì)象主要是下崗工人、無(wú)業(yè)市民和農(nóng)民等為生計(jì)而從事“違法”經(jīng)營(yíng)的攤點(diǎn)商販，這些人一般素質(zhì)較低，且是處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，所以暴力執(zhí)法的直接邏輯結(jié)果便是暴力抗法，以及社會(huì)大眾出于對(duì)弱勢(shì)群體的同情而對(duì)城管執(zhí)法工作的不滿甚至憤懣。這種以暴制暴的執(zhí)法方式，一方面會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象的暴力抗法，引發(fā)一系列執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的暴力沖突事件;另一方面，會(huì)引起全社會(huì)對(duì)城管部門執(zhí)法工作的不支持，給執(zhí)法工作帶來(lái)巨大的阻力，這將嚴(yán)重威脅一個(gè)城市的社會(huì)秩序和穩(wěn)定發(fā)展。

2、削減法律權(quán)威，損害政府形象

城管本是法規(guī)的捍衛(wèi)者，是國(guó)家和城市的執(zhí)法者。執(zhí)法部門及執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法犯法，動(dòng)輒揮舞“執(zhí)法”大棒予以懲戒，更有的執(zhí)法者的行為嚴(yán)重偏離正常軌道，私自擴(kuò)大執(zhí)法范圍，將野蠻的執(zhí)法方式、專制落后的執(zhí)法理念貫穿到城管執(zhí)法工作中，這既有悖國(guó)家法律法規(guī)和政策，也有違法律的初衷，城管的暴力執(zhí)法和不文明施法會(huì)嚴(yán)重削弱法律在城市管理和社會(huì)建設(shè)中的權(quán)威。另一方面，城管部門的執(zhí)法工作代表的是政府的形象，其工作質(zhì)量的好壞、文明與否不僅代表執(zhí)法者本人的素質(zhì)，還關(guān)系到政府在民眾中的形象。城管的暴力執(zhí)法會(huì)嚴(yán)重削弱法律在社會(huì)大眾中的權(quán)威，也會(huì)損害政府的形象。

二、 暴力執(zhí)法的原因

(一)、城管的組織缺乏法律定位

城管集中行使的職權(quán)是多元的，這就必然牽扯到一個(gè)實(shí)務(wù)的問(wèn)題———行政主體在實(shí)施職權(quán)的過(guò)程中以什么樣的身份出現(xiàn)。目前我國(guó)憲法和行政組織法根本沒(méi)有對(duì)城管部門的地位加以確認(rèn)。因此，各地方城管的組織模式十分混亂，通常為以下幾種：一是由地方政府直屬領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立工作部門;二是由市容環(huán)衛(wèi)管理部門領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的獨(dú)立執(zhí)法主體;三是與環(huán)衛(wèi)管理部門合署辦公同屬市和區(qū)兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)。

實(shí)際上全國(guó)范圍的城管組織方式遠(yuǎn)不止這些。例如從決定主體上看，省級(jí)政府、甚至市或縣級(jí)政府都可以自行設(shè)立城管;在級(jí)別上看，鄉(xiāng)、縣、區(qū)、市都有自己的城管建制(但中央政府則沒(méi)有);從身份上看，有的城管組織有行政主體資格，但有的則屬于地方政府工作機(jī)構(gòu)。組織上的混亂導(dǎo)致監(jiān)管和救濟(jì)方面的困難，自然會(huì)滋生暴力性的執(zhí)法方式。

(二)、城管執(zhí)法制度的相關(guān)法規(guī)不健全

從1997年全國(guó)第一個(gè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)建立到現(xiàn)在，城管隊(duì)伍已經(jīng)經(jīng)歷了13年多的發(fā)展，但是到目前為止，全國(guó)仍然沒(méi)有一部專門針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的獨(dú)立的法律文件產(chǎn)生。除了缺少法律依據(jù)外，城管執(zhí)法更無(wú)規(guī)范的執(zhí)法程序可循。執(zhí)法者在工作中隨意性、自主性很大，使執(zhí)法工作不能公開、公正的開展。另外，針對(duì)城管執(zhí)法工作的監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制也尚未確立，這就使得城管執(zhí)法人員疏于法律法規(guī)而違規(guī)執(zhí)法，超越法律權(quán)限做出有損民眾的行為。由于城管執(zhí)法缺乏強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)力保障機(jī)制，城管執(zhí)法工作又不像公檢執(zhí)法具有較高的威嚴(yán)，因而執(zhí)法對(duì)象很可能對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行反抗，甚至采用暴力抵抗的方式。

(三)、部分城管素質(zhì)低下

2008年1月，湖北天門發(fā)生城管打死旁觀者魏文華事件。事發(fā)時(shí)，魏文華見(jiàn)城管與村民發(fā)生沖突，下車用手機(jī)攝像。城管人員為此將魏文華打死。事后，天門市委市政府解釋道：“該事件充分暴露了少數(shù)執(zhí)法單位和執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，法治觀念淡薄，群眾觀念淡薄，以及對(duì)少數(shù)執(zhí)法人員教育不嚴(yán)、管理不嚴(yán)、監(jiān)督不嚴(yán)等問(wèn)題?！庇捎谌珖?guó)各地城管執(zhí)法力量普遍不足，各地均大規(guī)模招收協(xié)管隊(duì)員。協(xié)管隊(duì)員多數(shù)屬于聘用制，待遇低，流動(dòng)快，難于管理。協(xié)管隊(duì)員素質(zhì)低不遵守規(guī)章，也是違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象發(fā)生的重要原因之一。

(四)、考核壓力重

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)46.59%，用了30年時(shí)間趕上了西方200年的城市化歷程。2010年8月揭曉的中國(guó)城市國(guó)際形象調(diào)查推選結(jié)果顯示，有655個(gè)城市正計(jì)劃“走向世界”， 200多個(gè)地級(jí)市中，竟有183個(gè)城市提出建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”的目標(biāo)，30多個(gè)城市提出要建中心商務(wù)區(qū)。在如此的國(guó)際化都市大躍進(jìn)中，城市環(huán)境變成首當(dāng)其沖的考核指標(biāo)。

為了評(píng)價(jià)城市發(fā)展的水平，各類評(píng)比也應(yīng)運(yùn)而生。每次評(píng)比都帶來(lái)環(huán)境上的更高要求，譬如某項(xiàng)評(píng)比對(duì)環(huán)境要求量化到城市道路兩旁的人行道上100米之內(nèi)不能多于三個(gè)煙頭。為了迎接評(píng)比，城管每次都要承擔(dān)最重要的任務(wù)，有些地方因?yàn)槌椴椴缓细癯枪軋?zhí)法隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場(chǎng)被免職。而這樣由上至下的壓力，最終落在了每個(gè)城管隊(duì)員肩上。在這種壓力下，執(zhí)法過(guò)程中恐怕就很難耐心細(xì)致了，往往是一言不合就暴力執(zhí)法。

(五)、暴力抗法越來(lái)越多

城管執(zhí)法的主要對(duì)象是小商販，主要由下崗職工、城市無(wú)生活保障人、進(jìn)城農(nóng)民等構(gòu)成。這些人文化水平不高，素質(zhì)較低，基本上都是不能支付高額的城市生活成本而又必須在城市尋找出路的弱勢(shì)群體。有些商販為了降低成本提高收益，經(jīng)常會(huì)做一些缺斤短兩、摻雜摻假、占道經(jīng)營(yíng)、亂拋垃圾等等違法行為。城管在執(zhí)法過(guò)程中這些人往往為了自己個(gè)人的利益而抗拒執(zhí)法，有時(shí)還暴力抗法。

珠海市香洲區(qū)前山執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)王迪興在接受采訪時(shí)說(shuō)，城管執(zhí)法還是以說(shuō)服教育為主，但對(duì)那些屢次教育、勸解無(wú)效的，就要采取強(qiáng)制措施。一用“措施”，就會(huì)有沖突。據(jù)介紹，僅珠海每年就發(fā)生百余起針對(duì)城管執(zhí)法的暴力抗法事件。深圳市南山區(qū)南山街道執(zhí)法大隊(duì)某隊(duì)長(zhǎng)在采訪時(shí)也說(shuō)過(guò)：“不收商販東西，他是講道理的，如果多次勸導(dǎo)無(wú)效收扣東西時(shí)，他們就會(huì)‘搏命’。曾遇到商販用刀將自己手臂劃破，自己往臉上擦上血跡，高喊‘城管打人啦!’ 往地上一躺，引誘群眾同情自己和發(fā)泄對(duì)城管的不滿?！?

三、 解決暴力執(zhí)法的政策建議

(一)完善城管執(zhí)法的相關(guān)法規(guī)

針對(duì)城管執(zhí)法部門法律地位不明確和在執(zhí)法過(guò)程中缺乏執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理的綜合執(zhí)法的法律，使城管執(zhí)法部門能夠得到城管相對(duì)人更大的認(rèn)同。同時(shí)加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量權(quán)彈性，避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管現(xiàn)象”，不斷提高依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

另外，城管執(zhí)法行使執(zhí)法權(quán)，不僅要嚴(yán)格遵守實(shí)體法，而且要有一套嚴(yán)格的程序法。程序合法是實(shí)體合法的保障，在實(shí)體合法的基礎(chǔ)上重視程序，才能保證行政執(zhí)法行為的公正、合理，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)有一套切實(shí)合理的程序可循。如調(diào)查取證制度、公開制度、公正制度、回避制度、時(shí)效制度、聽證制度、辯論制度、審查決定制度、處罰決定備案制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項(xiàng)制度規(guī)范化運(yùn)行。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)要確定一套具體且有操作性的行政執(zhí)法決定程序和執(zhí)行程序，如行政處罰決定程序中的簡(jiǎn)易程序應(yīng)遵循的實(shí)施步驟表明身份、指出違法事實(shí)，說(shuō)明處罰理由和依據(jù);告知當(dāng)事人權(quán)利;聽取當(dāng)事人陳述和申辯;制作筆錄，填寫處罰決定書，交付處罰決定書，備案。

(二)、轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念

現(xiàn)代城市管理的目標(biāo)是提高市民的生存、生活質(zhì)量，當(dāng)人們的需求與城市管理的其他需求發(fā)生矛盾時(shí)，“人的需求”應(yīng)放在第一位，實(shí)現(xiàn)“人性化”管理。城市管理既要體現(xiàn)對(duì)強(qiáng)者的肯定，又要對(duì)弱者進(jìn)行有效的照顧和關(guān)懷，既要滿足城市管理秩序的要求，也要滿足城市弱勢(shì)群體的生存需求，體現(xiàn)和諧社會(huì)的寬容精神，以人為本，樹立市民主體的觀念。城管部門要從原有的不文明執(zhí)法中吸取經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法的理念，成為為人民服務(wù)，為弱勢(shì)群體解決實(shí)際困難的好公仆。

(三)、加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

城市管理執(zhí)法部門必須高度重視隊(duì)伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法人員的道德素質(zhì)和專業(yè)技能。錄用城市管理行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，讓那些素質(zhì)好、懂法律和專業(yè)技術(shù)的人進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍中，把那些不合格的人員清理出去，形成“強(qiáng)者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法人員的自律，要通過(guò)思想道德教育克服不文明、不健康的執(zhí)法意識(shí)，在執(zhí)法中避免不正之風(fēng)，堅(jiān)決糾正執(zhí)法中吃拿卡要等有損執(zhí)法隊(duì)伍形象的行為。樹立執(zhí)法人員的服務(wù)意識(shí)，提高執(zhí)法水平和質(zhì)量，在執(zhí)法中堅(jiān)持以人為本，實(shí)事求是，正確處理工作中遇到的具體問(wèn)題，努力做到管理和服務(wù)到位，處理恰當(dāng)，處罰適度，促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

(四)、加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法的監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)城管的監(jiān)督管理力度，將市民對(duì)城管工作的滿意度作為考核的項(xiàng)目，對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行暴力執(zhí)法的人員嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的將要移送司法機(jī)關(guān)，增加違法成本。要加強(qiáng)外部監(jiān)督，主動(dòng)接受媒體和群眾的監(jiān)督，查處行業(yè)違紀(jì)違法案件，對(duì)典型違法案例進(jìn)行公開處理，嚴(yán)肅城管執(zhí)法紀(jì)律。真正做到為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。

(五)、開辟便民市場(chǎng)

城管執(zhí)法的主要對(duì)象是小商販。其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要是蔬菜、水果、簡(jiǎn)單日用品以及其他簡(jiǎn)單的手工業(yè)等，例如：工作族的早餐、網(wǎng)蟲的夜宵、價(jià)廉的農(nóng)副產(chǎn)品等。這些生活必需品極大的方便了城市人民生活，也緩解了就業(yè)壓力。即便是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際大都市依然少不了小商販的足跡。所以說(shuō)城市小商販的頑強(qiáng)生命力本身就說(shuō)明了其符合城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

小商販這個(gè)群體主要由下崗職工、城市無(wú)生活保障人、進(jìn)城農(nóng)民等構(gòu)成。這些人沒(méi)有固定工作，構(gòu)成了城市安全的不穩(wěn)定因素。城管在具體的實(shí)踐操作中要從“只堵不疏”到“堵疏結(jié)合”，為城管相對(duì)人謀出路。以在個(gè)城市普遍出現(xiàn)的夜排檔為例，一些大城市的中心城區(qū)可以根據(jù)市民需要，指定時(shí)間、地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，為流動(dòng)商販向坐商轉(zhuǎn)化提供條件。而在一些小城鎮(zhèn)，可以在城郊威震寫分散在城市中心商販建立集中經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所，既可以減少與流動(dòng)商販“打游擊”，美化市容，又可以是商販們的生計(jì)問(wèn)題得到解決，解決了城市不穩(wěn)定因素，改善城市治安，并滿足市民的需求，融洽市民與政府的關(guān)系。

(六)、加強(qiáng)城管執(zhí)法工作的宣傳

提高公民的文明意識(shí)，是實(shí)現(xiàn)城市管理法制化的文化基礎(chǔ)。因此，必須重視市民的法制教育，增強(qiáng)市民的城管法制意識(shí)，開展豐富多樣的文體宣傳活動(dòng)，讓市民了解、理解和支持城管執(zhí)法工作。城市管理綜合執(zhí)法部門要以社會(huì)活動(dòng)為載體，積極宣傳城市管理的法律法規(guī)，吸引市民了解和學(xué)習(xí)相關(guān)城管執(zhí)法的工作，并號(hào)召市民參與到城市管理和建設(shè)的活動(dòng)中來(lái)，不僅做到自覺(jué)遵守城市管理的相關(guān)法規(guī)，還要積極座城市管理執(zhí)法的監(jiān)督者，并為城管部門獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，推動(dòng)城管執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

由于制度法規(guī)上的缺陷，以及執(zhí)法者和被執(zhí)法者雙方文明程度較低等原因，我國(guó)的城管執(zhí)法工作面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。而在這種困境下產(chǎn)生的城管暴力執(zhí)法現(xiàn)象無(wú)疑有礙城管執(zhí)法工作的進(jìn)一步發(fā)展和現(xiàn)代文明城市與和諧社會(huì)的建設(shè)，因此，政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的城管執(zhí)法理念，從為執(zhí)法對(duì)象解決實(shí)際問(wèn)題的角度出發(fā)，以人為本、文明執(zhí)法，改善政府形象，使城管執(zhí)法工作得到市民的理解和支持，為城管執(zhí)法營(yíng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境。唯有此，我國(guó)的城管執(zhí)法工作才能健康有序的發(fā)展，才能使城市管理走上有序和諧的道路。

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