原標(biāo)題：分類實(shí)施無戶口人員登記政策

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平12月9日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，今年以來，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，推動出臺了一大批有力度、有分量的改革成果，改革呈現(xiàn)全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、蹄疾步穩(wěn)、縱深推進(jìn)的良好態(tài)勢。明年是“十三五”開局之年，各項(xiàng)改革任務(wù)、制度建設(shè)要向全面建成小康社會這個(gè)目標(biāo)聚焦、向構(gòu)建發(fā)展新體制聚焦，扭住關(guān)鍵，精準(zhǔn)發(fā)力，嚴(yán)明責(zé)任，狠抓落實(shí)，確保各項(xiàng)改革取得預(yù)期成效。

會議審議通過了《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》、《關(guān)于做好新時(shí)期教育對外開放工作的若干意見》、《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》、《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》、《中國三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》、《關(guān)于在全國各地推開司法體制改革試點(diǎn)的請示》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》、《公安機(jī)關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》、《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年工作總結(jié)報(bào)告》、《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點(diǎn)》。

1 推行權(quán)力清單編制試點(diǎn)

推行國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)，要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，以清單形式列明試點(diǎn)部門行政權(quán)責(zé)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程等，推進(jìn)行政權(quán)責(zé)依法公開，強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督和制約，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系。

專家解讀：國家行政學(xué)院社會和文化教研部副主任馬慶鈺表示，在國務(wù)院部門推行試點(diǎn)層次更高、輻射面廣，影響也更大。馬慶鈺介紹，今年3月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，而這次通過了《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》，這是一個(gè)由下到上的過程，從基層走向中央政府的過程，由試驗(yàn)逐步走向成熟的過程，并將成為一個(gè)全局性的文件。

馬慶鈺認(rèn)為，首先通過試點(diǎn)，拿出經(jīng)驗(yàn)性的東西，再逐步展開，最后全面施行的時(shí)候阻力會小一些，推行起來會更加順利。此外，通過編制權(quán)力和責(zé)任清單，可以讓部門不再推諉該負(fù)的責(zé)任，也讓部門不再攬不該攬的責(zé)任。同時(shí)讓公權(quán)和私權(quán)界限更加清晰，管理權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等更加合理科學(xué)，也讓權(quán)力規(guī)范化。

2 提升教育對外開放質(zhì)量

教育對外開放要服務(wù)黨和國家工作大局，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，提升教育對外開放質(zhì)量和水平。要增強(qiáng)服務(wù)中心工作能力，自覺服務(wù)“一帶一路”建設(shè)等重大戰(zhàn)略。要加強(qiáng)黨對教育對外開放工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各級黨組織在教育對外開放戰(zhàn)略目標(biāo)、人才培養(yǎng)、干部管理等各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用。

專家解讀：教育部教育發(fā)展研究中心主任張力認(rèn)為，未來五年教育現(xiàn)代化將取得重要進(jìn)展，教育對外開放也將躍上新的臺階。

從會議報(bào)道釋放的政策要點(diǎn)信息來看，張力認(rèn)為，至少有三方面亮點(diǎn)：

第一，教育對外開放，充分體現(xiàn)了“十三五”時(shí)期開放發(fā)展重大理念。

第二，教育對外開放的基本政策取向，主要是借鑒國際上先進(jìn)的教育理念和教育經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國教育改革發(fā)展，提升我國教育的國際地位、影響力和競爭力。

第三，教育對外開放，要堅(jiān)持全國一盤棋的戰(zhàn)略思路。中央要求教育對外開放要考慮不同地區(qū)教育水平和區(qū)域發(fā)展需要，有所側(cè)重、因地制宜，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對教育對外開放工作的領(lǐng)導(dǎo)，這些都充分體現(xiàn)了立足基本國情實(shí)際的求真務(wù)實(shí)精神，為開辟教育對外開放新局面明確了總體方向和實(shí)現(xiàn)路徑。

3 計(jì)生政策與戶口登記脫鉤

要完善戶口登記政策，把計(jì)劃生育等政策與戶口登記脫鉤，加強(qiáng)戶口登記管理，全面解決無戶口人員登記戶口問題。要摸清無戶口人員數(shù)量、分布及產(chǎn)生原因等，分類實(shí)施無戶口人員登記政策。要將解決無戶口人員登記戶口問題與健全完善計(jì)劃生育、收養(yǎng)登記、流浪救助、國籍管理等相關(guān)領(lǐng)域政策統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。

專家解讀：對于無戶口人員的落戶問題，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副研究員萬海遠(yuǎn)認(rèn)為，要進(jìn)行戶口登記本身并不困難，關(guān)鍵在于背后的配套措施如何保障，其中涉及無戶口人員的醫(yī)療、醫(yī)保、教育等方面。

此前，萬海遠(yuǎn)關(guān)于“黑戶”的調(diào)查報(bào)告提到，除了在邊遠(yuǎn)農(nóng)村隱形存在的黑戶外，許多無戶口人員流動到城市，其中一些人成為流浪群體。萬海遠(yuǎn)認(rèn)為，對于這部分人群，證明其身份的醫(yī)學(xué)出生證明可能已經(jīng)丟失，除了要解決上戶口，還需要民政、社會保障等部門主動作為，也就涉及會議提及的“收養(yǎng)登記、流浪救助等相關(guān)領(lǐng)域”。

對于會議中提到國籍管理也要協(xié)同推進(jìn)無戶口人員登記戶口，萬海遠(yuǎn)解釋道，一些避難者或者難民來到中國，雖然沒有中國國籍和身份，但是他們長期生活在中國，也需要得到關(guān)注。

4 保障基層警察發(fā)展空間

要根據(jù)人民警察武裝性、實(shí)戰(zhàn)性、高強(qiáng)度、高風(fēng)險(xiǎn)等職業(yè)特點(diǎn)，以及公安隊(duì)伍規(guī)模大、層級多、主要集中在基層一線等實(shí)際情況，完善執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列，建立警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，拓展執(zhí)法勤務(wù)警員和警務(wù)技術(shù)人民警察職業(yè)發(fā)展空間，完善激勵(lì)保障機(jī)制，激發(fā)隊(duì)伍活力。

專家解讀：“過去對于人民警察的管理制度和對普通公務(wù)員的管理相同，并沒有考慮其工作性質(zhì)和職責(zé)的特殊性，在待遇和相關(guān)保障方面都不符合其職業(yè)要求。”在談到會議涉及的警察管理制度改革方面的內(nèi)容時(shí)，中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院院長張光認(rèn)為很有必要。

目前，公安機(jī)關(guān)根據(jù)《公務(wù)員法》對人民警察進(jìn)行職務(wù)序列設(shè)置，也就是按照人數(shù)比例來設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)。而這種制度設(shè)置也造成警察的個(gè)人職業(yè)發(fā)展更為緩慢。張光解釋道：“警察的數(shù)量在公務(wù)員隊(duì)伍中占1/4左右，而公務(wù)員法對一個(gè)級別設(shè)置多少職位是有規(guī)定的，基數(shù)過大就導(dǎo)致大量的警察都在基層，上升空間非常有限，而警銜低導(dǎo)致相應(yīng)的待遇也就低?！睆埞庹J(rèn)為，未來應(yīng)該根據(jù)警察的具體工作職責(zé)和特點(diǎn)進(jìn)行管理和制度設(shè)置，通過多種職務(wù)序列的渠道保障其發(fā)展空間。

■ 其他要點(diǎn)

構(gòu)建多層次醫(yī)保體系

會議指出，要按照統(tǒng)一制度、整合政策、均衡水平、完善機(jī)制、提升服務(wù)的總體思路，從統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點(diǎn)管理、統(tǒng)一基金管理等方面進(jìn)行整合，積極構(gòu)建保障更加公平、管理服務(wù)更加規(guī)范、醫(yī)療資源利用更加有效的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。要推動實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”，推動基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、商業(yè)健康保險(xiǎn)、社會慈善等銜接配合，努力構(gòu)建多層次的醫(yī)療保障體系。

開展國家公園體制試點(diǎn)

14地將推開司改試點(diǎn)

會議強(qiáng)調(diào)，完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，是司法體制改革的基礎(chǔ)性措施。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，2014年以來，先后18個(gè)省區(qū)市啟動兩批改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地方改革取得明顯成效，在全國推開司法體制改革試點(diǎn)的條件時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。會議同意于2016年在北京、天津等13個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)適時(shí)推開司法體制改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地方要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)組織實(shí)施。中央有關(guān)部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)。

安全網(wǎng)擴(kuò)展閱讀：“黑戶”問題危害社會穩(wěn)定

“黑戶”個(gè)體是權(quán)利被剝奪的弱勢群體，由于長期被排斥在主流社會之外，他們沒有歸屬感，容易產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會心理。而一旦心理底線被激化，他們隨時(shí)成為社會的定時(shí)炸彈。而且，由于“黑戶”群體中的一些違法人員長期習(xí)慣地游離于公眾視線之外，他們“反偵察”的能力更高，“人間蒸發(fā)”而不被發(fā)現(xiàn)的概率更大，因此容易成為一些非法組織努力爭取的對象。在新疆、云南發(fā)生的多起暴恐襲擊事件表明，很多恐怖組織正是看中了“黑戶”個(gè)體“看不見、摸不著、找不到”的特征，偏向于雇傭“黑戶”個(gè)體從事暴恐活動。所以，“黑戶”個(gè)體一旦被某些非法組織利用，會給防治和處理暴恐事件帶來極大的困擾，并增加新的社會不穩(wěn)定因素。

在當(dāng)前，絕大部分中小企業(yè)都沒有承接戶口管理的能力，但是農(nóng)民工和大學(xué)生又那么多，如何制定相關(guān)政策來鼓勵(lì)大學(xué)生到中小企業(yè)工作甚至創(chuàng)業(yè)，相關(guān)的戶籍制度必須銜接上。而且，人口遷徙到外地之后，如果戶籍管理無法進(jìn)行無縫對接，“黑戶”現(xiàn)象就會不可避免，由此對流動激勵(lì)構(gòu)成負(fù)面影響，并成為個(gè)人和企業(yè)的發(fā)展障礙。

在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)籌的背景下，城市的戶籍價(jià)值慢慢削弱;相反，農(nóng)村戶籍的價(jià)值卻日益增加。所以，附著在農(nóng)村土地上的福利和補(bǔ)貼吸引了大量的城郊甚至城鎮(zhèn)人口申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，倒城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴(yán)重。在這種情況下，一些農(nóng)村出去而沒有工作的畢業(yè)生，就會申請回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動。

然而，當(dāng)?shù)嘏沙鏊囊?guī)定是，縱然回村從事農(nóng)業(yè)活動或自營勞動，也不能落成當(dāng)?shù)貞艨?，因?yàn)檫@會讓他們鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率不斷走低。一些戶籍管理部門為了完成城鎮(zhèn)化的考核指標(biāo)，輕易地把居民的農(nóng)業(yè)戶口改成了非農(nóng)業(yè)戶口，同時(shí)還不允許外遷的農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生返回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動，也不允許他們把戶口遷回成當(dāng)?shù)貞艨冢源藖硖岣叱擎?zhèn)化率。這一做法，往往會帶來農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)生不能回遷而把檔案自留，由此帶來大量的“黑戶”現(xiàn)象發(fā)生。

在這種情況下，那些沒有工作、沒有農(nóng)田、沒有宅基地的畢業(yè)生，在成為“黑戶”的同時(shí)，生存狀態(tài)堪憂。而且，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方的城鎮(zhèn)化存在盲目的、運(yùn)動式發(fā)展苗頭。雖然城鎮(zhèn)化率在快速上升，但是“被”城鎮(zhèn)化的居民卻并沒有享受到城鎮(zhèn)化所帶來的好處。雖然在戶口簿上被轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)居民，但他們依然沒有好的住房，依然沒有優(yōu)質(zhì)的社會保障，孩子也依然沒有享受到好的教育。換句話說，居民所得到的城鎮(zhèn)化不是真正有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，而是盲目追求數(shù)量的城鎮(zhèn)化。