習(xí)主席在近日召開的會議上，提出要“全面解決無戶口人員登記戶口問題”，好像給眾多黑戶人帶來一些希望，但是希望到底能否成為現(xiàn)實(shí)，還要多久成為現(xiàn)實(shí)，還要看相關(guān)部門在戶籍制度改革上的決心。據(jù)全國第六次人口普查了解，中國約有1300萬人口沒有戶口，成為俗稱的“黑戶”。這些黑戶多是因超生交不起社會撫養(yǎng)費(fèi)所致，沒有戶口，他們享受不到任何社會保障，在實(shí)名制日益普及的今天，他們甚至連基本的出行都要受到限制，進(jìn)而引發(fā)一系列社會公共安全問題，相關(guān)部門需要重視起來了，把戶口與計(jì)生政策強(qiáng)硬地捆綁起來，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的形勢了。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平12月9日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過了《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》等多個(gè)方案，提出要全面解決無戶口人員登記戶口問題。會議強(qiáng)調(diào)，依法登記戶口是法律賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是公民參與社會事務(wù)、行使各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)的前提。

要完善戶口登記政策，把計(jì)劃生育等政策與戶口登記脫鉤，加強(qiáng)戶口登記管理，全面解決無戶口人員登記戶口問題。要摸清無戶口人員數(shù)量、分布及產(chǎn)生原因等，分類實(shí)施無戶口人員登記政策。

要堅(jiān)持依法辦理，維護(hù)每個(gè)公民依法登記常住戶口的權(quán)益。要將解決無戶口人員登記戶口問題與健全完善計(jì)劃生育、收養(yǎng)登記、流浪救助、國籍管理等相關(guān)領(lǐng)域政策統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。

沒戶口的人通常被叫做“黑戶”。之所以沒戶籍，多是超生沒繳社會撫養(yǎng)費(fèi)，有關(guān)部門不給上戶口，有調(diào)研表明，“黑戶”中60%以上是超生人員；要么是棄嬰、未婚生育、相關(guān)證件丟失、基層部門不作為等因素導(dǎo)致。第六次人口普查顯示，我國約有1300萬“黑戶”。沒戶口給相關(guān)人員帶來一系列麻煩——難以入學(xué)，難找工作，不能參加社保，無法合法結(jié)婚，甚至生孩子還是“黑戶”。在實(shí)名制適用范圍越來越廣的當(dāng)下，沒戶口愈發(fā)寸步難行。

不符合計(jì)生政策是黑戶產(chǎn)生主要原因

根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副研究員萬海遠(yuǎn)2014年所做的“黑戶”群體生存狀態(tài)調(diào)查，造成黑戶的主要原因是不符合政策超生、未婚生育、沒有主動上報(bào)戶口和畢業(yè)遷移證丟失等，不符合政策超生造成的“黑戶”數(shù)量占總數(shù)超50%。

巨額的社會撫養(yǎng)費(fèi) 讓很多人不得不成為黑戶

由于現(xiàn)行社會撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是授權(quán)各省制定，各地征收標(biāo)準(zhǔn)彈性很大，出現(xiàn)了征收3至10倍不等的差異。少的兩三萬元，多則要80余萬。在很多地方和基層的實(shí)踐中，戶口登記和計(jì)生政策被捆綁在一起，如果沒有準(zhǔn)生證或不預(yù)先繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，戶口登記的大門將就此關(guān)閉。

最近的第六次人口普查發(fā)現(xiàn)，這樣的“黑戶”在全國有1300萬。1300萬黑人，意味著每100個(gè)中國人中就有一人沒有戶口。每一次人口普查，政府會“大赦”一批超生“黑戶”。但國家計(jì)生委專家委員梁中堂認(rèn)為：“只要計(jì)劃生育與戶口登記捆綁在一起，‘黑戶’問題就無法解決。”

影響個(gè)人正常生活 不利人口統(tǒng)計(jì)

據(jù)報(bào)道，2008年1月6日，北京一名高三女生因沒有戶口，擔(dān)心不能參加高考，服毒自殺。

因沒有戶口，多數(shù)黑戶無法正常接受教育、喪失了工作機(jī)會，享受不到應(yīng)有的社會保障。隨著實(shí)名制普及，他們難以乘坐火車飛機(jī)、不能到正規(guī)醫(yī)院看病，連在外住宿也成問題，無法結(jié)婚生子……。

北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華表示，清楚戶口人數(shù)是了解國情的重要方面，如果有1000多萬人的相關(guān)信息都沒被了解，很可能會影響高層相關(guān)決策;而對于個(gè)人來說，戶口則是多數(shù)人享受教育、醫(yī)療、出行等的通行證。

誘發(fā)犯罪行為 影響社會穩(wěn)定

沒有戶口的人員容易游離開社會管理，還易被違法犯罪分子利用，危害公共場所安全。

專家表示，解決這項(xiàng)問題，首先就是嚴(yán)格執(zhí)行戶口登記相關(guān)規(guī)定，只要求提供戶口本和出生證明即可，不得再要求提供各種“奇葩證明”等。對一些年齡較大的無戶口人員，應(yīng)核實(shí)身份，在能提供相應(yīng)證明情況下，進(jìn)行補(bǔ)登。人口信息補(bǔ)登本身很容易，但背后要有相應(yīng)的配套措施，如教育、社保等如何跟上“要有財(cái)政兜底”。

專家還指出，還要防止出現(xiàn)被拐、被盜等人員被隨意“黑戶洗白”，這些有賴于相關(guān)政策的配套及DNA等手段的運(yùn)用。

將戶籍與計(jì)生掛鉤 有其特定背景

上世紀(jì)，在計(jì)劃生育被定為基本國策后，湖南省常德市于1982年率先實(shí)行“計(jì)劃生育一票否決制”，并取得較好的成效，隨后，這一做法便在全國推行。而所謂的“計(jì)劃生育一票否決”，就是政府以“一胎化”為核心的控制人口數(shù)量的執(zhí)法及行政績效考評辦法。

據(jù)此前媒體報(bào)道，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年全國至少有20個(gè)省(市、自治區(qū))有明確的規(guī)定或案例，上戶口必須出示計(jì)劃生育相關(guān)證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等省市在戶籍辦理制度上明確規(guī)定，將計(jì)生與戶籍掛鉤。

除明文規(guī)定外，將計(jì)生與戶口捆綁在一起也成為一些地方開展計(jì)劃生育工作的“土政策”，南昌市一名戶政工作人員表示，此前的情況就相當(dāng)于是計(jì)生部門要用戶口來搭便車。

戶籍與計(jì)生綁定 暗藏一些利益成份

其實(shí)，消除計(jì)生與戶籍捆綁的“土政策”，不失為解決問題的切入口。無論是《中華人民共和國戶口登記條例》還是《人口與計(jì)劃生育法》，都沒有相關(guān)法條規(guī)定公民違反計(jì)生政策，子女就不準(zhǔn)上戶口。可問題是，相關(guān)部門愿意這么做嗎？

現(xiàn)實(shí)中，一些公安部門作為計(jì)生委的兼職委員，幫計(jì)生“卡”超生兒上戶，計(jì)生則給公安一定的提成，即所謂“上戶費(fèi)”，為其改善辦公環(huán)境、提高民警福利。且看去年一則題為《計(jì)生部門出“贊助費(fèi)”，請公安卡超生上戶》的長篇報(bào)道：根據(jù)江西修水縣人口計(jì)生委與縣公安局的“協(xié)議”，每征收到一名超生孩子社會撫養(yǎng)費(fèi)后，給予縣公安局200元至400元不等的“上戶費(fèi)”。該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦向公安部門劃撥“上戶費(fèi)”多達(dá)100余萬元，數(shù)年達(dá)到數(shù)百萬元。這，恐怕才是相關(guān)部門非常樂意幫計(jì)生委的真正原因吧。

國籍法規(guī)定，父母一方為中國公民，就具有中國國籍；父母是外國人或無國籍人，本人出生在中國，也是中國公民。已經(jīng)實(shí)施了53年的《戶口登記條例》也規(guī)定：嬰兒出生后一個(gè)月以內(nèi)，由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)出生登記。

人口與計(jì)劃生育法對超生的處罰僅限于要求超生戶繳納“社會撫養(yǎng)費(fèi)”。因此，嬰兒出生后戶口登記是無條件的。

然而計(jì)生部門的證明作為上戶口的前置條件，卻是現(xiàn)行法律之外的“潛規(guī)則”。國家計(jì)生委專家委員梁中堂認(rèn)為，催生這一土政策的仍是“計(jì)生一票否決”。上戶口對派出所來說不是大事，但某地冒出一批超生者，是一件計(jì)生大事故?！肚笫恰废聦俚摹缎】怠冯s志報(bào)道，2008年，山東蒼山縣曾經(jīng)爆出5萬名超生嬰兒“黑戶”，一位官員接受采訪時(shí)稱“沒有因?yàn)閼艨趩栴}處理干部的，只有因?yàn)橛?jì)劃生育問題被處理的”。

于是，在自己任期內(nèi)堅(jiān)決讓超生嬰兒“黑著”，成了一些官員保住烏紗帽的霹靂手段。

由于戶籍制度具有公民個(gè)人信息收集、確認(rèn)、登記和身份識別的功能，諸如所在地證明、遷移證明、未婚證明等等都以它為基礎(chǔ)。然而，由于各種政策或證明權(quán)力被分散到不同的部門，各個(gè)證明之間又互相影響，若其中一個(gè)證件丟失，可能導(dǎo)致所有的證明無法辦理，這在客觀上加大了“黑戶”發(fā)生的比率。

這一點(diǎn)，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，只擁有唯一且終生不變的社保卡號，并把所有的相關(guān)信息全部集成到一張芯片上，由此居民可以方便地走遍全國，并自由地搬家和換工作。從這個(gè)角度來說，我們可以利用信息化、互聯(lián)網(wǎng)和高科技的力量，把戶口和檔案都共享到網(wǎng)絡(luò)，然后把所有這些信息全部集成到一張卡內(nèi)。同時(shí)，根據(jù)不同部門的權(quán)限而獲取不同等級的信息，這樣就不會出現(xiàn)某個(gè)證明丟失而導(dǎo)致“黑戶”群體激增的現(xiàn)象。

徹底戶籍制度改革 是解決黑戶的關(guān)鍵

杜絕黑戶，最根本的辦法還是戶籍制度改革，切斷與戶籍相關(guān)連的利益成份，才能讓相關(guān)部門人員避免利于工作之便而牟取私利，卻無視自己的行為帶來多么嚴(yán)重的社會安全問題。

戶籍的本質(zhì)作用是自然人確立公民身份的法律文件，上戶口本來就應(yīng)該是無條件的。而將上戶口與計(jì)生捆綁，也就意味著公民身份的獲得變成了一種治理手段。然而，為了確保一種政策得到執(zhí)行，就可令公民身份有被剝奪之虞，這顯然與相關(guān)法律和法治社會的要求、與“以人為本”理念大有背離。

其實(shí)身份證、戶籍，本來就是證明一個(gè)人身份的東西，只有讓身份證做回自己，不牽扯一些利益關(guān)系，不與計(jì)生相關(guān)的社會撫養(yǎng)費(fèi)掛鉤，不與非農(nóng)和農(nóng)業(yè)戶口產(chǎn)生的利益相連，徹底進(jìn)行戶籍改革，才能解決根本問題。

征收社會撫養(yǎng)費(fèi) 應(yīng)制定一些不依附戶籍的法律

如何征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，應(yīng)該納入法制軌道，不能隨便和戶口捆綁，侵犯公民最基本的權(quán)利。因此，要解決“黑戶”問題，須從法律上規(guī)定，任何政策的執(zhí)行，須有相應(yīng)的法律保證，不得影響到戶籍的辦理。而對于地方所出臺的將戶籍與計(jì)生捆綁的做法，也要及時(shí)作出規(guī)制并進(jìn)行相應(yīng)處罰，讓公安和計(jì)生部門在戶籍管理及計(jì)生工作上真正各司其職，切斷兩者間的利益鏈條，才能更好的恢復(fù)一些黑戶人該有的公民身份和應(yīng)有權(quán)利。

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責(zé)任編輯:胡玲玲