“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺(tái)。記者梳理各地公開材料發(fā)現(xiàn)，截至目前，已有17個(gè)地區(qū)推出省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見的地區(qū)，也推出了一些市級(jí)層面的改革意見。
從意見內(nèi)容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等，但在涉及土地問題時(shí)多采取“模糊處理”的方式，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。
挈領(lǐng)：17省份戶改方案以居住證制度為抓手
記者初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個(gè)地區(qū)推出了省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見的地區(qū)，亦推出了一些市級(jí)層面上的改革意見。此外，根據(jù)各地的政府工作報(bào)告，北京、上海、重慶、廣東、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺(tái)戶籍改革文件，或?qū)嵭屑敖∪幼∽C制度等相關(guān)措施。
2014年7月底，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺(tái)本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會(huì)公布”。
記者發(fā)現(xiàn)，在已出臺(tái)的17個(gè)“地方版”戶籍制度改革實(shí)施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等。更有多地提出了具體實(shí)施的時(shí)間表。
據(jù)了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國(guó)務(wù)院法制辦啟動(dòng)公開征求意見程序，有望于今年出臺(tái)。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內(nèi)蒙古、福建等省份已經(jīng)公開提及將實(shí)行或健全居住證制度。
緊迫：近半省份未出細(xì)則特大城市改革遇難題
距離預(yù)定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時(shí)間，但仍有近半數(shù)省份未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。專家認(rèn)為，戶籍制度改革的實(shí)際進(jìn)展不盡如人意，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應(yīng)再拖延。
記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個(gè)特大或超大城市的現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn)，這些城市均明確居住證申請(qǐng)門檻，但積分落戶并未在所有城市出臺(tái)，已出臺(tái)地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，戶籍制度改革推進(jìn)緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù)，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔(dān)者，地方政府改革積極性不高，導(dǎo)致其在具體實(shí)施中比較消極被動(dòng)。
“未來新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革為核心的城鎮(zhèn)化，我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進(jìn)性。但漸進(jìn)性不是說要拖延，我們必須要有時(shí)間表、路線圖和軍令狀?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉表示，現(xiàn)在特大型城市推進(jìn)戶籍改革，確實(shí)遇到人口密集、環(huán)境問題、交通堵塞問題，甚至可能有貧民窟等問題，少數(shù)幾個(gè)特大城市或許應(yīng)該特殊施策。但是，要嚴(yán)格界定哪些城市戶籍制度改革應(yīng)該慎重，不能把這個(gè)范圍過分?jǐn)U大。
北京理工大學(xué)教授胡星斗表示，現(xiàn)在中小城市已基本上放開限制，可以自由落戶，大城市卻控制得比較厲害。
“城市越大，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率就越高。目前中國(guó)的大城市數(shù)量并不多，相對(duì)于13億多的人口基數(shù)來說，中國(guó)只有北上廣深等幾個(gè)大城市。日本只有1億多人口，就有東京、大阪等多個(gè)大都市。”胡星斗認(rèn)為，過去強(qiáng)調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口，就地就業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展，這是一種偏見。其實(shí)所謂的“城市病”是治理能力的問題，與城市規(guī)模沒有關(guān)系。
蔡昉也認(rèn)為，“要對(duì)癥下藥，不要因噎廢食”，戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)權(quán)在中央，但歸根結(jié)底需要地方政府推進(jìn)。下一步有必要確定一個(gè)工作辦法，把成本分擔(dān)、紅利共享實(shí)實(shí)在在地落實(shí)下去，可以大幅度提高地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的積極性。
難點(diǎn)：土地問題多采取“模糊處理”
值得注意的是，在已經(jīng)出臺(tái)的“地方版”戶改意見中，對(duì)于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，各地目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)方式，但仍然需要進(jìn)一步試點(diǎn)。不過，幾乎所有地區(qū)都明確，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
“土地涉及多方利益，是戶籍改革的一大難點(diǎn)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥告訴記者，本輪戶籍改革的一大原則是，國(guó)家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權(quán)益掛鉤，并反對(duì)強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。所以地方在出臺(tái)文件時(shí)為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關(guān)系，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴(yán)格意義上來說，這比統(tǒng)一出臺(tái)一個(gè)全國(guó)性的土地處置方式要合理一些。
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會(huì)出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著戶改正式啟動(dòng)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。
“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個(gè)管地、一個(gè)管人，似乎很不同，其實(shí)很有共性?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家告訴記者，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分保證，如今戶籍改革已經(jīng)啟動(dòng)，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會(huì)出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累戶籍改革整體進(jìn)程。
李國(guó)祥認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該探索土地權(quán)益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進(jìn)城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，在擁有城市居民權(quán)利的同時(shí)保留了農(nóng)村土地的承包權(quán)，但這也是一種改革時(shí)期的過渡方式。
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戶籍改革引發(fā)賠償標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)
近日，浙江省麗水市青田縣人民法院審結(jié)了一起涉及戶籍改革試點(diǎn)的人身傷害賠償案件。依據(jù)相關(guān)法律，2014年城鎮(zhèn)居民死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)75.7萬元(按20年計(jì)算)，農(nóng)村居民死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)32.21萬元(按20年計(jì)算)，二者差距較大，“同命不同價(jià)”日漸成為社會(huì)輿論的關(guān)注點(diǎn)。
白某平時(shí)從事機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)教練工作。2014年10月16日，顏某駕駛載有砂石的重型貨車在行駛途中，與白某駕駛的教練車相撞，造成白某當(dāng)場(chǎng)死亡，教練車上乘員楊某、林某等四人受傷。經(jīng)青田縣交通警察大隊(duì)認(rèn)定，顏某負(fù)事故主要責(zé)任，白某負(fù)次要責(zé)任。事后，白某家人訴至法院，要求保險(xiǎn)公司及顏某的雇主賠償各項(xiàng)損失103萬元。
案情并不復(fù)雜，此類案件法院大多按照死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判決。死亡賠償金的賠償標(biāo)準(zhǔn)主要通過受害人戶籍性質(zhì)、經(jīng)常居住地以及收入來源進(jìn)行判斷。戶籍性質(zhì)為非農(nóng)業(yè)家庭戶或經(jīng)常居住地在城鎮(zhèn)且主要收入來源于城鎮(zhèn)的，死亡賠償金按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算;戶籍性質(zhì)為農(nóng)業(yè)家庭戶的，按農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。但本案特殊性在于，戶籍體制改革將城鄉(xiāng)居民的非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)戶籍性質(zhì)統(tǒng)一登記為家庭戶，不再區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，使以往按照戶籍性質(zhì)確定死亡賠償金的主要判斷依據(jù)產(chǎn)生了新的變化。
在庭審中，原被告雙方對(duì)死亡賠償金的賠償標(biāo)準(zhǔn)展開辯論。白某家屬認(rèn)為，白某戶籍在浙江省平陽縣，該縣于2014年8月11日全面實(shí)施戶籍管理制度改革，全縣城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一變更登記為家庭戶，并且白某生前從事教練工作，生活來源系非農(nóng)收入，其死亡賠償金應(yīng)按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。對(duì)此，被告方認(rèn)為，農(nóng)業(yè)家庭戶變更為家庭戶僅是統(tǒng)一戶籍管理的需要，并不涉及戶口性質(zhì)的實(shí)質(zhì)性變更，死亡賠償金應(yīng)按照農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。
法院對(duì)此案審理后，認(rèn)定應(yīng)按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算死亡賠償金，判令保險(xiǎn)公司和顏某的雇主賠償受害人家屬共計(jì)67.7萬余元。
■以案釋法
不以戶籍改革直接認(rèn)定賠償標(biāo)準(zhǔn)
我國(guó)現(xiàn)行的法律，雖然規(guī)定了以戶籍性質(zhì)劃分農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩種賠償標(biāo)準(zhǔn)，但隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，僅以戶籍性質(zhì)劃分賠償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，為化解這樣的矛盾，法律規(guī)定除戶籍性質(zhì)外也可以經(jīng)常居住地和收入來源確定賠償標(biāo)準(zhǔn)。隨著戶籍體制改革的深入，是否摒棄原來按照戶籍性質(zhì)為主要判定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的死亡賠償金的問題亟待解決。
法官庭后解釋稱，從法理角度看，死亡賠償金是受害人因遭受人身損害死亡，致家庭成員在事故發(fā)生時(shí)可以預(yù)期的未來收入產(chǎn)生消極損失的法定賠償項(xiàng)目，其判斷標(biāo)準(zhǔn)除以戶籍性質(zhì)區(qū)分之外，受害人的收入來源也是重要的判斷依據(jù)。如農(nóng)村戶籍居民能夠證明在事故發(fā)生前一年已連續(xù)居住在城鎮(zhèn)的且主要收入來源于城鎮(zhèn)，其死亡賠償金亦可按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，可見死亡賠償金的賠償標(biāo)準(zhǔn)并不必然等同于受害人的戶籍性質(zhì)。
從戶籍登記制度改革的角度來說，戶籍登記制度改革的目的是政府對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶籍進(jìn)行統(tǒng)一管理，使城鄉(xiāng)居民能夠同等地享受與戶籍性質(zhì)掛鉤的各類社會(huì)公共服務(wù)，而居民的實(shí)際可支配收入并未因戶籍登記制度改革而顯著增長(zhǎng)，也可說明死亡賠償金的賠償標(biāo)準(zhǔn)并不一定等同于受害人的戶籍性質(zhì)。
本案中，平陽縣被列為戶籍改革試點(diǎn)，但不能就此認(rèn)定死亡賠償金的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，還需綜合判斷。白某雖以居住平陽縣騰蛟鎮(zhèn)為主，但其于2013年1月10日取得機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)教練員證，向金華市平安機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)有限公司承包教練車，從事機(jī)動(dòng)車駕駛資格培訓(xùn)工作，往來于平陽和金華兩地，其主要生活來源于非農(nóng)收入，結(jié)合其居住情況，法院認(rèn)定，應(yīng)按照城鎮(zhèn)居民人均可支配收入計(jì)算死亡賠償金。據(jù)此，法院作出了如上判決。
戶籍制度改革要讓群眾有獲得感
衡量一項(xiàng)改革成功與否的重要標(biāo)志，就是要讓老百姓有獲得感，尤其是對(duì)于戶籍制度這樣一項(xiàng)涉及到千家萬戶的改革。這是群眾的期盼，也是時(shí)代的要求，我們期待戶籍制度改革能在中國(guó)改革發(fā)展歷程中樹立一個(gè)閃光的坐標(biāo)。
2015年是深化改革關(guān)鍵之年，眾多改革措施紛紛出臺(tái)落地。其中，涉及人群最廣的、和普通老百姓關(guān)聯(lián)度最大的當(dāng)屬戶籍制度改革。
自去年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》后，“地方版”的戶籍制度改革意見陸續(xù)出臺(tái)。據(jù)有關(guān)媒體不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有黑龍江、河南、河北、四川等16個(gè)省份正式公布了本地區(qū)的戶籍制度改革意見。這些地區(qū)改革意見均明確了本地區(qū)進(jìn)一步放寬戶口遷移的政策，并提出取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。
如此迅速且密集節(jié)奏的改革步伐，確實(shí)讓人深深感受到了改革的迫在眉睫以及從上到下推動(dòng)改革的決心。戶籍制度，作為一項(xiàng)在特定歷史條件下誕生的制度，很多年以來，它在許多方面都表現(xiàn)出與現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、管理方式、發(fā)展理念格格不入之處，關(guān)于加大戶籍制度改革的呼聲一直不絕于耳。而且相對(duì)其他領(lǐng)域的改革而言，關(guān)于戶籍制度改革的必然性和方向性，也是爭(zhēng)議較少的。但是我們看到，多年來，這項(xiàng)改革雖然一直在推動(dòng)，戶籍制度的堅(jiān)冰也在一點(diǎn)點(diǎn)松動(dòng)，但橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的壁壘依然存在，即使很多已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的居民仍享受不到同等的待遇，總還有不少人因?yàn)橐患垜艏粨踉谡５那髮W(xué)、工作大門之外。
毫無疑問，在全面深化改革的大背景下，如果不加大推進(jìn)力度和速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足群眾的要求，也無法匹配當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的需要。而且，隨著農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活品質(zhì)“轉(zhuǎn)型升級(jí)”，農(nóng)村土地價(jià)值快速攀升，以及一些地區(qū)村組集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，農(nóng)村戶口含金量越來越高，“逆城市化”端倪開始顯現(xiàn)，這都使當(dāng)前戶籍改革更增復(fù)雜性。于此，人們不僅僅期待更多更密集的改革措施出臺(tái)，更需要這些改革措施指向能更明確、時(shí)間表能更清晰、細(xì)則更人性化，更重要的是——能夠真正觸動(dòng)戶籍制度的核心，帶給他們實(shí)實(shí)在在的利益。
首先，戶籍制度改革應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同權(quán)。戶籍制度從來都不是一張紙，而是依附在其上的如醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等方面的差別待遇，戶籍制度改革如果不能從根本上觸動(dòng)這些東西，是無法得到老百姓認(rèn)可的。取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分只是第一步，應(yīng)盡快落實(shí)城鄉(xiāng)居民同權(quán)待遇。當(dāng)然這不是一蹴而就的，我們期待過渡性的安排時(shí)間越短越好，至少眼下應(yīng)該拿出一個(gè)明確的時(shí)間表或者路徑安排，只有真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化，才是衡量戶籍改革成功與否的關(guān)鍵。
其次，必須保障轉(zhuǎn)移農(nóng)民的“農(nóng)民權(quán)利”。所謂“農(nóng)民權(quán)利”，最核心的就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。這是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不能隨意剝奪，也不能以是否轉(zhuǎn)為城市戶籍為條件。要求農(nóng)民“拿土地?fù)Q社?！奔扔诜ú缓?，也于理不容、于情不通。對(duì)于一些在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居、穩(wěn)定就業(yè)的居民，可以探索其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有償退出，但這也必須充分建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。農(nóng)民進(jìn)城，應(yīng)該是做加法、乘法，而不是減法或者除法，否則可能會(huì)形成對(duì)農(nóng)民利益又一次剝奪。
再者，注重解決城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題。戶籍改革，既要打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)之間的戶籍堅(jiān)冰，還需填平本地居民和外來人口之間的權(quán)利溝壑。這不僅包括農(nóng)民工問題，還有當(dāng)前頗受關(guān)注的“蟻?zhàn)濉眴栴}、流動(dòng)人口問題等，這些人群涉及面很廣。當(dāng)前一些地區(qū)雖然出臺(tái)了改善農(nóng)民工等外來人口待遇的政策，但許多城市政府在對(duì)待外來人口上的傳統(tǒng)思維和政策仍然存在，外來人口長(zhǎng)期在子女上學(xué)、就醫(yī)、房屋居住、社會(huì)保障、公共參與等方面遭遇不平等待遇。這一問題，是戶籍改革必須要啃下的硬骨頭。
另外，特大城市不能成為戶籍改革的“盲區(qū)”。特大城市人口要嚴(yán)格控制，中小城市是引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城落戶的關(guān)鍵所在。但是，當(dāng)下特大和大城市是吸納農(nóng)民工的主力軍，也是輿論最為關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，這個(gè)問題處理不好，很容易影響群眾對(duì)于戶籍改革的認(rèn)同。特大城市可將“積分落戶”作為改革的突破口，既為流動(dòng)人口融入特大城市成為新市民提供一條政策通道，而且能夠引導(dǎo)職業(yè)不穩(wěn)定的流動(dòng)人口參與積分制管理，逐步提升這部分流動(dòng)人口融入城市的能力。
衡量一項(xiàng)改革成功與否的重要標(biāo)志，就是要讓老百姓有獲得感，尤其是對(duì)于戶籍制度這樣一項(xiàng)涉及到千家萬戶的改革。我們真正需要的絕不是多少文件層面的具體要求，不是個(gè)人事項(xiàng)欄中一個(gè)簡(jiǎn)單的稱謂的改變，而是要實(shí)實(shí)在在看到自己的生活因?yàn)檫@項(xiàng)改革，有了好的變化。這是群眾的期盼，也是時(shí)代的要求，我們期待戶籍制度改革能在中國(guó)改革發(fā)展歷程中樹立一個(gè)閃光的坐標(biāo)。
