近日，作為中央城市工作會議的配套文件，指導“十三五”及未來城市規(guī)劃、土地利用和城市管理的“路線圖”，《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》發(fā)布并實施。其中，“未來新建小區(qū)要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)”，打破了建國以來、特別是1998年住房市場化改革以來“大院制”、“小區(qū)化”的主流住區(qū)規(guī)劃模式，引起了社會各界的廣泛關注。

此規(guī)定一出，一石激起千層浪。有聲音認為，街區(qū)制確實能改變封閉小區(qū)的“孤島化”傾向，加強人與人之間的交流，緩解交通擁堵;但也有不少民眾表示了擔憂。

擔憂一：老人、小孩會失去安全的活動空間，居民沒處“遛彎”了，且外部川流不息的車流可能影響居民安靜休息生活。

擔憂二：圍墻拆除后，小區(qū)安全、停車等如何得到保證。

擔憂三：根據(jù)《物權法》規(guī)定，建筑區(qū)劃內的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。購房者在所支付的房價中其實已經支付了社區(qū)內道路的價格。若打開小區(qū)，業(yè)主是否獲得賠償?而且高端社區(qū)受沖擊最為明顯，因為高檔小區(qū)的私密性是其房價高的一大原因。付出更高價格入住高檔小區(qū)的居民與其他人共享小區(qū)資源是否公平?

另外，也有聲音呼吁單位大院先行打開。中原地產首席分析師張大偉指出，北京地圖上標志為政府大院的地點多達上萬個，實際上，石景山、海淀、西城等區(qū)域政府大院的密集分布是影響交通的最大因素。

1998年“房改”之后，商品房成為中國住宅的主流模式，封閉式小區(qū)更成為商品住宅的最普遍形式。這種小區(qū)一般都有封閉的圍墻，實行封閉管理。張大偉指出，花園式的社區(qū)環(huán)境優(yōu)美、安靜，對于居住休息非常適宜，但缺點主要是人與人，社區(qū)與社區(qū)的隔離。

針對種種議論，中國住房和城鄉(xiāng)建設部24日出面回應稱，“逐步打開封閉小區(qū)”的過程并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡單地理解為“拆圍墻”。

住建部新聞發(fā)言人指出，一方面，街區(qū)制是對世界城市規(guī)劃經驗的總結，也是發(fā)達國家通行的做法;另一方面，封閉小區(qū)和單位大院確實存在問題，主要是它影響了路網(wǎng)的布局，形成了“丁字路”“斷頭路”，是造成交通擁堵的重要原因之一，也影響了社區(qū)居民的出行。

該新聞發(fā)言人指出，文件只是對這項工作提出了方向性、指導性的要求，具體實施中還要制定細則，特別是各省、各城市還要根據(jù)實際情況，制定具體辦法。在制定辦法過程中，肯定要聽取市民意見。

而且，實施逐步打開封閉小區(qū)和單位大院的城市，都會考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關系，依法依規(guī)處理好各種利益關系和居民的訴求，切實保障居民的合法權益。

住建部稱，希望全面準確把握文件的精神實質，正確理解文件的本意，不要誤讀。

有專家認為，封閉式小區(qū)逐漸開放將是一種對中國傳統(tǒng)住宅生態(tài)系統(tǒng)的顛覆。那么傳統(tǒng)的物業(yè)服務是否會因此消亡?

將企業(yè)重心轉為“社區(qū)服務運營”的花樣年控股董事局主席潘軍持樂觀態(tài)度。潘軍指出，新政有望打破現(xiàn)有社區(qū)的片區(qū)化格局，使大型社區(qū)被網(wǎng)格化分割，社區(qū)的物理邊界更加零散和模糊，但這并不意味著社區(qū)功能和社區(qū)服務需求的消失，反而使得社區(qū)管理的形式更加復雜化，對社區(qū)管理的要求大大提高，同時管理成本會相應增加。

而且，物管行業(yè)將面臨重新洗牌，智能社區(qū)和智能安保將是未來的重點。另外，原有的社區(qū)商業(yè)形態(tài)面臨重構，社區(qū)入口價值更加凸顯，社區(qū)服務場景也會更加豐富。

已建成的住宅小區(qū)和單位大院逐步打開后，小區(qū)道路就變成了公共道路，形成“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市路網(wǎng)，有利于緩解交通壓力;更開放的社區(qū)也有助于消除人際淡漠。但是，公眾提出了不少意見：小區(qū)里跑汽車，會增加事故風險;老人、兒童的活動空間，會受到侵占;還會擠占原有業(yè)主的停車位。而且，開放已建成的封閉小區(qū)，面臨著與現(xiàn)行《物權法》的沖突。

更為重要的是，中國城市居民經歷了四合院、單位集體大院，再到目前的封閉小區(qū)，唯一不變的就是“封閉性”。無論時代怎樣變化，“深宅大院”一直是中國人共同的追求。

對中國人來說，有墻的地方才有家

在傳統(tǒng)中國文化中，圍墻是重要的組成部分。繁體“國”字，表現(xiàn)了一個四周城墻圍合的地域。圍墻在中國人心中不僅關系著家庭的安全與舒適，更關系著家族的興旺與衰敗。

中國最有代表性的民宅，山西喬家大院，其大院內又分6個大院，內套20個小院，大院四周全都是封閉式圍墻，高三丈有余。在這里，可以看出中國人對“圍合”的看重。

住宅封閉模式能在中國占據(jù)主流，一方面與封閉的農耕文明有關，另一方面也與中國城市的起源息息相關。美國夏威夷大學建筑學院教授繆樸認為：“中國城市的興盛主要取決于帝國政府而不是公民在經濟及政治事業(yè)上的進取精神?！边@導致中國城市居民一般對自己城市的公共事務缺乏參與，更為注重私域空間，體現(xiàn)在住宅上就是四合院這種形式。

封閉大院是權力和身份的象征

時間到了1949年，大批革命成功者從天南海北聚集到北京。除了少數(shù)高級干部住進了王府、四合院，大多數(shù)人無處立足。于是，大批辦公樓、住宅樓在北京舊城的西、北方向出現(xiàn)。

眾多大院連成片，各院人數(shù)上千至數(shù)萬人不等，在中國各大城市中獨一無二。除了中國人傳統(tǒng)的圍墻文化之外，又受到蘇聯(lián)“大街坊”、“小區(qū)”概念的影響。一個大院占地動輒數(shù)十上百公頃，形成一個個的獨立王國。

軍隊的機關大院，從公主墳一直到北京西山腳下，空軍、海軍、通信兵、總后、炮兵、裝甲兵、工程兵、鐵道兵等司令部依次排開。國家和市屬機關的宿舍院，集中分布在從西便門、阜成門以西，到木樨地、三里河、百萬莊一帶，據(jù)說最高時有78個部委，50多個都是在西邊，其中三里河地區(qū)又是主要的聚集區(qū)。

在當時，能住進大院是權力和身份的象征，作家洪燭在一篇文章中寫道：“這些大院就像一個個獨立的小城市，有自己的辦公區(qū)、生活區(qū)、食堂、服務社、禮堂、俱樂部、游泳池、醫(yī)院、車隊、幼兒園、小學，甚至中學。培英、育英、群英、育紅、友誼都是大院的子弟學校。”

《新民周刊》曾采訪總后大院子弟姜云誠，他說：“我們院有奔馳車，去外地可以坐飛機。很多東西在地方上買不到，大院里面都有特供，我小時候還吃過MM的巧克力豆。當時放內參片的除了人民大會堂、軍博、政協(xié)禮堂，我估計最好的就是總后的禮堂了。全是真皮座椅，雕龍畫柱。那時我父親在軍隊的文化系統(tǒng)，我能拿到一些特殊的票，提前混進去，從晚上7點一直看到凌晨3點鐘，而且是同聲翻譯。”

有許多人已經論證了實現(xiàn)小區(qū)和單位內部道路公共化的合理性，尤其是對活絡城市生活的意義。這方面當然還有討論空間。但是既然這項新規(guī)定涉及的是“小區(qū)居民”的合法權利，有必要從法律的角度進行討論。

從政策到實施，還需要經過充分調研和論證，出臺相關的合理性和可行性方案。最為關鍵的一步是從政策向法律的發(fā)展。這里有兩層意思，一是在符合現(xiàn)有法律的前提下，才能實施相關政策;二是如果當前法律沒有相關規(guī)定，應該首先制定新的法律，再實施相關政策。

從法律角度分析，首先要分析小區(qū)道路使用權屬于業(yè)主共同所有的權利屬性。這里的使用權有兩個意涵，一是共同所有的道路，所有業(yè)主可以共同使用，不能禁止特定業(yè)主使用;二是共同使用權并非完全排他的，也即是并非只歸業(yè)主使用。業(yè)主家屬、物業(yè)管理人員、外來訪客、快遞員等等人員也可以使用。但是除業(yè)主外，其他人員使用小區(qū)道路并非基于使用權，而是基于合理性，完全禁止沒必要，也不可能。

但是出于合理性考慮的非排他性使用，是否可以無限擴展為任何人都可以使用呢?盡管很難確定一個具體的標準，但是很容易便可以認定，有限開放和無限開放對使用權的影響具有根本性的不同。無限開放之下，道路的管理、維護等成本將可能實質性影響小區(qū)居民對道路的使用權益。

但這點考慮并不意味著小區(qū)道路開放就沒有可能性了。財產權利除了和個人利益相關之外，還得考慮公共利益的面向。小區(qū)建設時都規(guī)定了容積率，房屋的用途也被限定了，這就是出于公共利益限制財產權使用的兩個例子。對于小區(qū)道路來說，如果地處交通擁堵路段，或是鄰近公共交通站點，封閉管理不利于交通疏導的，可以在建設時要求不得封閉。但是這屬于建設規(guī)劃層面的問題，是對使用權的限制，和開放現(xiàn)有小區(qū)道路的情況不同。假如要開放現(xiàn)有小區(qū)，涉及的是私有財產的征用問題。

假如小區(qū)開放了，對小區(qū)業(yè)主來說，主要付出的是管理和維護成本。因此即使將來要出臺相關法律，在必要情況下開放小區(qū)道路，也應該首先經小區(qū)業(yè)主協(xié)商同意后，給予管理和維護成本的補償，或者是用其他公共服務“交換”開放小區(qū)道路。

責任編輯:楊賡