8月19日，住房城鄉(xiāng)建設部在中國政府法制信息網(wǎng)公開征求意見系統(tǒng)中發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)。征求意見的起止時間為2016年8月19日到2016年9月18日?！掇k法》明確執(zhí)法范圍包括“交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權(quán)”?！掇k法》中提出，城市管理執(zhí)法制式服裝、標志標識應當全國統(tǒng)一，由住房城鄉(xiāng)建設部監(jiān)制。

執(zhí)法范圍

6個領域含交通管理食藥監(jiān)等

《辦法》明確，城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍包括住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)，社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業(yè)油煙污染、露天燒烤污染的行政處罰權(quán)，交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權(quán)，食品藥品監(jiān)管方面處罰權(quán)等6個方面。

中國城市管理協(xié)會會長羅亞蒙表示，執(zhí)法范圍內(nèi)的6個方面是對近20年來城管執(zhí)法實踐的部分總結(jié)，但這部分并沒有創(chuàng)新內(nèi)容，“過去各地城管執(zhí)法不統(tǒng)一，但之前這6項內(nèi)容均存在”。而且，從全國各地的執(zhí)法實踐來看，這6項包括的內(nèi)容并不是十分全面，且滯后于部分地區(qū)的實踐。例如，山東青島有部分地區(qū)把海洋漁業(yè)的執(zhí)法權(quán)劃給了城管局，還有內(nèi)蒙古的鄂爾多斯把草原執(zhí)法也劃給了城管局。

交通管理各地執(zhí)法權(quán)劃歸情況各異

對于“交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權(quán)”，羅亞蒙介紹，這其中的城市道路指的是非機動車道。在2002年時，國務院就已經(jīng)把這項執(zhí)法權(quán)交給了城管執(zhí)法局，只不過各地的情況不一樣，這一項并不是創(chuàng)新。

羅亞蒙說，十幾年前國務院曾明確發(fā)布，機動車道上的違法停車行政處罰權(quán)歸公安交管部門，非機動車道上的違法停車行政處罰權(quán)歸城管部門。但是因為涉及利益問題，每個城市的情況不同，有些城市的公安交管部門交出了非機動車道上的違法停車行政處罰權(quán)，有些城市的沒有交出?！叭绻麢C動車道、非機動車道全部劃給城管執(zhí)法部門，算是有所進步，但又可能出現(xiàn)難以執(zhí)法到位的問題?！?

隊伍建設

協(xié)管數(shù)量不得超在編執(zhí)法人員

《辦法》中第三章為隊伍建設。其中第十八條指出，為直轄市、設區(qū)的市的城市管理執(zhí)法推行市級執(zhí)法或區(qū)級執(zhí)法。直轄市、設區(qū)的市的城市管理執(zhí)法事項，市轄區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門能夠承擔的，可以實行區(qū)級執(zhí)法。此外，直轄市、設區(qū)的市的城市管理執(zhí)法主管部門可以承擔跨區(qū)域和重大復雜違法案件的查處。

《辦法》還指出，為城市管理執(zhí)法人員實行持證上崗制度。城市管理執(zhí)法主管部門應當定期開展執(zhí)法人員的培訓和交流。

《辦法》中提出，城市管理執(zhí)法主管部門可以適當配置城市管理執(zhí)法協(xié)管人員。但是協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編執(zhí)法人員，并應當逐步減少。協(xié)管人員配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等執(zhí)法輔助性事務。城市管理執(zhí)法主管部門應當嚴格協(xié)管人員的招錄程序、資格條件和行為規(guī)范。

“之前的執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題，會說是臨時工干的，然后把臨時工開除以解決問題”。羅亞蒙說，協(xié)管人員，主要是解決編制不足問題，城管系統(tǒng)內(nèi)公務員編制、參公事業(yè)編制數(shù)嚴重不足，即使大量增加公務員編制、參公事業(yè)編制，也仍不可能滿足城管執(zhí)法繁重工作需求，只能用協(xié)管人員補充。

羅亞蒙介紹，目前全國城管執(zhí)法系統(tǒng)協(xié)管人員大約有100多萬人，不具有執(zhí)法資格，但又參與執(zhí)法工作，時常發(fā)生暴力沖突事件，需要認真加以解決?，F(xiàn)在的問題是，不把城管執(zhí)法人員資格合法性的問題解決，就達不到預期的效果，而此次的《辦法》中在城管執(zhí)法人員的隊伍建設上沒有涉及到該問題，建議把城管執(zhí)法人員的資格合法性問題寫入《辦法》。

羅亞蒙表示，按照現(xiàn)在的法律要求，執(zhí)法人員本人要具備公務員或是參公事業(yè)編制的身份，并且要通過考試，取得省一級人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證才能夠上崗執(zhí)法，“城管執(zhí)法人員資格的合法性問題，這點是必須要明確的”。

羅亞蒙舉例說，廣東省中山市火炬區(qū)行政執(zhí)法局把協(xié)管人員分級管理，規(guī)范為“政府雇員”，最高級的政府雇員年薪可達到10萬以上，這個經(jīng)驗值得各地學習借鑒。

《辦法》部分內(nèi)容

執(zhí)法范圍

(一)住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)。

(二)環(huán)境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業(yè)油煙污染、露天燒烤污染的行政處罰權(quán)。城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)。

(三)工商管理方面戶外公共場所無照經(jīng)營、違規(guī)設置戶外廣告的行政處罰權(quán)。

(四)交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權(quán)。

(五)水務管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權(quán)。

(六)食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經(jīng)營、違法回收販賣藥品等的行政處罰權(quán)。

執(zhí)法監(jiān)督

城市管理執(zhí)法主管部門應當建立健全執(zhí)法全過程記錄制度、執(zhí)法公示制度、行政處罰裁量權(quán)基準制度、執(zhí)法辦案評議考核制度，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，落實行政執(zhí)法責任制。

上級城市管理執(zhí)法主管部門應當加強對下級城市管理執(zhí)法主管部門行政執(zhí)法行為的指導和監(jiān)督。公民、法人或者其他組織認為城市管理執(zhí)法主管部門及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依法申請行政復議、提起行政訴訟。城市管理執(zhí)法主管部門應當向社會公布投訴、舉報電話及其他監(jiān)督方式。城市管理執(zhí)法主管部門應當為投訴人、舉報人保密。

執(zhí)法措施

城市管理執(zhí)法人員進入相關場所實施現(xiàn)場檢查;核實當事人的身份等相關信息;以勘驗、拍照、錄音、攝像等方式進行現(xiàn)場取證;在現(xiàn)場設置警示標志;詢問案件當事人、證人等;查閱、調(diào)取、復制與違法行為有關的文件資料等;依法查封、扣押與違法行為有關的場所、設施、財物;法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。

執(zhí)法保障

全國統(tǒng)一執(zhí)法制服標志標識

《辦法》中第四章“執(zhí)法保障”，第二十四條指出，城市管理執(zhí)法制式服裝、標志標識應當全國統(tǒng)一，由住房城鄉(xiāng)建設部監(jiān)制。

第二十七條指出，城市管理領域應當整合城市管理相關電話服務平臺，建立全國統(tǒng)一的12319城市管理服務熱線。

羅亞蒙表示，從城管建設的法制建設來看，征求意見稿和之前相比有進步，“過去沒有全國范圍內(nèi)城管執(zhí)法的規(guī)范，從無到有就是進步”。此次征求意見稿中最大的亮點就是“城市管理執(zhí)法制式服裝、標志標識應當全國統(tǒng)一，由住房城鄉(xiāng)建設部監(jiān)制”。

“這一項目是最有紀念意義的進步，這是雜牌軍向正規(guī)軍過渡的標志”。羅亞蒙說，過去城管執(zhí)法標志和服裝五花八門，全國統(tǒng)一之后有利于樹立和改善城管執(zhí)法隊伍的形象，有利于城管執(zhí)法隊伍增強職業(yè)認同感和歸屬感。

焦點追問

城管隊員：執(zhí)法中沒給違法停車貼過條

記者從北京市一線執(zhí)法的城管隊員處了解到，他從2009年到一線工作至今，北京的城管隊員沒有對違法停車進行過行政處罰，到目前為止也沒有接到過通知說城管隊員可以對城市道路上的違法停車行使行政處罰權(quán)。

記者還從一線的交警處了解到，北京市內(nèi)的違法停車絕大多數(shù)由交警和部分派出所的公安民警“貼條”，城管對違法的停車場有執(zhí)法權(quán)。

專家觀點

法學專家：無法解決多部門合作問題

中國政法大學行政法教授王敬波表示，此次的征求意見稿中還存在一些需要改進的方面。《辦法》是一個部門規(guī)章，因為層級所限，所以對很多的事項是無法進行規(guī)定的，尤其是城管執(zhí)法涉及到多個領域，它需要解決綜合執(zhí)法和專業(yè)部門執(zhí)法之間的關系，“城管執(zhí)法會涉及多個部門，用一個部門的部門規(guī)章進行規(guī)定，從立法層級上沒有辦法解決和多部門合作的問題”。

再有，在職能的配置上，尤其是對街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)執(zhí)法主體的改革缺乏彈性。比如，《辦法》中提出，“市轄區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門可以向街道派出執(zhí)法機構(gòu)。直轄市、設區(qū)的市的城市、管理執(zhí)法主管部門可以向市轄區(qū)或者街道派出執(zhí)法機構(gòu)”，“派出”就是限制了街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為執(zhí)法主體的可能性。有一些地方實施了以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為執(zhí)法主體的綜合執(zhí)法體制，“我認為應該給地方更多的探索的空間，不應該通過這個部門規(guī)章進行固化”。

王敬波認為，《辦法》中沒有體現(xiàn)公眾參與的內(nèi)容，包括部門間信息共享問題、公眾如何有效參與到執(zhí)法當中，這些內(nèi)容有所缺失。

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