受國務(wù)院委托，2015年12月23財政部副部長張少春向全國人大常委會作《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告》。張少春表示，當(dāng)前，一些地方政府仍然違規(guī)舉債、變相舉債，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。全國人大常委會預(yù)算工委調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，個別地方甚至通過舉債來發(fā)放養(yǎng)老金。
置換債券每年省利息2000億元
張少春說，今年財政部向地方下達(dá)置換債券額度3.2萬億元，實現(xiàn)了對當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋;被置換的存量債務(wù)成本從平均10%降至3.5%左右，預(yù)計將為地方每年節(jié)省利息2000億元。
張少春透露，據(jù)初步測算，地方政府債務(wù)余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付較高的利息。
“通過發(fā)行地方政府債券逐步進(jìn)行置換，是規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的重要舉措，也有利于減輕地方利息負(fù)擔(dān)?！睆埳俅悍Q。
張少春介紹，截至12月11日，各地已發(fā)行置換債券3.18萬億元，完成下達(dá)額度的99%，發(fā)行定價市場化水平逐步提高。
今年年底債務(wù)率預(yù)計約86%
為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，2014年，第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《關(guān)于批準(zhǔn)〈國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案〉的決議》，在2014年末地方政府債務(wù)余額和2015年地方政府新增債務(wù)限額6000億元的基礎(chǔ)上，批準(zhǔn)了2015年地方政府債務(wù)余額限額為16萬億元。
據(jù)財政部門測算，到2015年末，地方政府債務(wù)余額限額16萬億元，債務(wù)率預(yù)計約為86%，低于100%的風(fēng)險警戒線，債務(wù)風(fēng)險總體可控。
目前，地方債務(wù)也存在一些問題。張少春表示，由于受經(jīng)濟(jì)增長放緩等因素影響，財政收入形勢嚴(yán)峻，財政收支矛盾突出，一些地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。
焦點1 “明股暗債”等行為時有發(fā)生
今年3月，全國人大常委會預(yù)算工委對規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各級地方政府在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也形成了大量的地方政府債務(wù)。
預(yù)工委表示，存量債務(wù)規(guī)模較大，增長較快。2014年末，全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，比2013年6月底凈增4.5萬億元，增幅達(dá)到41%左右，而今年地方政府債務(wù)余額限額為16萬億元。
雖然地方規(guī)模債務(wù)較大，但現(xiàn)行工作考核評價制度仍過于強(qiáng)調(diào)GDP,地方仍較難抑制舉債投資沖動。據(jù)張少春介紹，違規(guī)舉債、變相舉債仍有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。如一些地方政府為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等，“明股暗債”等變相舉債行為時有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。
針對此，張少春表示，將加大對違法舉債擔(dān)保行為的懲處力度。對地方違法舉借債務(wù)、違反規(guī)定替企業(yè)償債以及在國務(wù)院批準(zhǔn)的外債轉(zhuǎn)貸以外為其他債務(wù)提供擔(dān)保的，依據(jù)預(yù)算法和擔(dān)保法有關(guān)規(guī)定追究地方政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向社會公開。
焦點2 部分地方連利息也無力償還
預(yù)工委表示，由于近年來房地產(chǎn)市場走弱，土地出讓收入大幅下滑，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管后，銀行理財、信托產(chǎn)品等“影子銀行”渠道也日益收緊，地方政府還債能力明顯減弱。
除了受市場和政策影響，預(yù)工委在其調(diào)研報告中指出，一些體制機(jī)制性矛盾和問題還未解決，如中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制尚未建立，轉(zhuǎn)移支付制度不夠科學(xué)等。在現(xiàn)行財政體制下，地方政府財力普遍不足，財政平衡主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付，越到基層困難越大。
此外，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，地方存量債務(wù)利率普遍較高，大多在7%以上，有些項目利息甚至高達(dá)20%以上，據(jù)估算各級地方每年利息支出就達(dá)近萬億元，有的地方甚至連債務(wù)利息也無力償還，有的地方已經(jīng)連續(xù)幾年出現(xiàn)逾期債務(wù)。
張少春也表示，現(xiàn)階段，地方面臨“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險”的雙重壓力，在財力增長放緩、特別是土地出讓收入持續(xù)下滑的形勢下，地方償債能力下降，一些地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。
對此，張少春稱，將督促和指導(dǎo)地方做好債務(wù)管理各項工作，防范財政金融風(fēng)險。如督促地方政府統(tǒng)籌包括債券資金在內(nèi)的財政預(yù)算資金，償還政府存量債務(wù)，切實履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)。
焦點3 未有地方因違規(guī)舉債被問責(zé)
據(jù)預(yù)工委介紹，相關(guān)的問責(zé)機(jī)制沒有有效建立。雖然新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》都有原則性規(guī)定，但缺少具體可操作的落實機(jī)制。
至今，也沒有一個地方或個人因為違規(guī)舉債被問責(zé)。
與此相關(guān)的，我國地方政府債務(wù)的來源、用途和債務(wù)發(fā)生作用的機(jī)制與其他國家不完全相同，如何綜合評價各地的債務(wù)風(fēng)險并體現(xiàn)地方特點，缺乏明確指導(dǎo)意見。
此外，預(yù)工委指出，人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督還不到位，審查監(jiān)督機(jī)制還亟待健全。按照新預(yù)算法要求和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，存量債務(wù)置換后將分類納入預(yù)算，這意味著從2016年開始，各級人大將面臨大量債務(wù)資金納入預(yù)算審查監(jiān)督的局面，應(yīng)抓緊研究完善對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機(jī)制。
■ 整改
地方債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核
預(yù)工委在調(diào)研報告中指出，舉債往往給本屆政府帶來政績，而償債責(zé)任大多留給下屆政府或寄望于上級政府救助。這種舉債權(quán)利與償債責(zé)任相脫節(jié)的狀況導(dǎo)致有些地方債務(wù)風(fēng)險意識薄弱。
針對此，張少春表示，下一步，將政府債務(wù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核范圍。對地方違法舉借債務(wù)、違反規(guī)定替企業(yè)償債以及在國務(wù)院批準(zhǔn)的外債轉(zhuǎn)貸以外為其他債務(wù)提供擔(dān)保的，依據(jù)預(yù)算法和擔(dān)保法有關(guān)規(guī)定，追究地方政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向社會公開。
此外，預(yù)工委提出具體建議，應(yīng)建立具體可操作的問責(zé)機(jī)制。一是，建立地方政府債務(wù)違規(guī)舉借責(zé)任追究制度，明確執(zhí)法主體和處理程序，責(zé)任追究到人。二是，建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，破除“現(xiàn)任舉債不還債”、“新官不理舊事”等亂象，將領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)地方政府債務(wù)指標(biāo)納入考核體系，離任要審計，終身要負(fù)責(zé)。此外，還建議國務(wù)院根據(jù)全國人大常委會批準(zhǔn)的2014年地方政府存量債務(wù)情況，對債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)風(fēng)險較高的地區(qū)開展專項調(diào)查，處理一批典型案件和個人。
安全網(wǎng)擴(kuò)展閱讀：
“地方債”(全稱：地方公債)，指有財政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。2013年12月10日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央組織部日前印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，地方債成內(nèi)地官員政績考核重要指標(biāo)，留爛帳離任也究責(zé)。地方債券僅僅是地方債務(wù)中顯性債的一部分。而地方債是一個包含顯性負(fù)債、隱性負(fù)債和地方或有負(fù)債的概念。
