關(guān)于《治安管理處罰法》第91-95條釋義

第二節(jié)　決　定

第九十一條【治安管理處罰的決定機(jī)關(guān)】

治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定;其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。

【條文釋義】

按照本條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)可以依法作出本法規(guī)定的所有治安管理處罰，公安派出所可以決定警告和500元以下(含500元)的罰款。也就是說，公安派出所只能以自己的名義作出警告或者500元以下罰款，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)予以500元以上罰款、吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證、行政拘留以及其他治安管理處罰的，必須由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)依法決定。這是適應(yīng)公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的實(shí)際需要，按照公安機(jī)關(guān)職責(zé)任務(wù)的不同，對(duì)公安機(jī)關(guān)治安管理處罰權(quán)所作的分配，對(duì)于保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，具有重要意義。我國(guó)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，是與我國(guó)的行政區(qū)劃相適應(yīng)的，本條規(guī)定中的縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，是指在縣級(jí)以上行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的公安機(jī)關(guān)，是本級(jí)人民政府的工作部門，包括縣(市、旗)公安局、地(市、州、盟)公安局及其設(shè)立的公安分局、省(自治區(qū)、直轄市)公安廳局及其設(shè)立的公安分局、公安部。公安派出所是縣(市、旗)公安局、城市公安分局的派出機(jī)構(gòu)。本條規(guī)定中的治安管理處罰，根據(jù)本法第10條的規(guī)定，是指警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證以及對(duì)違反治安管理的外國(guó)人附加適用的限期出境或者驅(qū)逐出境。

(l)縣(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)依法享有治安管理處罰決定權(quán)。也就是說，縣(市)級(jí)以及縣(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)都可以以自己的名義依法作出治安管理處罰決定。這與治安管理處罰條例不同。根據(jù)治安管理處罰條例第33條“對(duì)違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)裁決。警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決;在農(nóng)村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機(jī)關(guān)委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府裁決”的規(guī)定，治安管理處罰只能由縣(市)級(jí)公安機(jī)關(guān)和公安派出所決定，地(市)級(jí)及地(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)無權(quán)作出治安管理處罰決定。因此，是否有必要賦予地(市)級(jí)及地(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)治安管理處罰決定權(quán)，在本法起草過程中，有兩種意見。一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)保持治安管理處罰條例第33條的規(guī)定，即治安管理處罰由縣、市、旗公安局、公安分局、相當(dāng)于縣一級(jí)公安機(jī)關(guān)和公安派出所決定，地(市)級(jí)及其以上公安機(jī)關(guān)不能行使治安管理處罰決定權(quán)。理由是：治安案件不同于刑事案件，社會(huì)危害性小，跨區(qū)域?qū)嵤┻`反治安管理行為的案件相對(duì)較少，由違反治安管理行為發(fā)生地的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)或者公安派出所依法查處、作出治安管理處罰決定，一是有利于節(jié)約有限的執(zhí)法資源。實(shí)踐中，即使由地(市)級(jí)及其以上公安機(jī)關(guān)決定治安管理處罰，很多基礎(chǔ)性的調(diào)查取證工作仍需要案發(fā)地公安機(jī)關(guān)配合開展。二是有利于方便被處罰人行使行政復(fù)議等救濟(jì)權(quán)利。按照行政復(fù)議法第12條的規(guī)定，如果縣級(jí)公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定，被處罰人不服處罰決定的，向地(市)級(jí)公安機(jī)關(guān)或者縣級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議就可，而如果由地(市)級(jí)公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定，被處罰人則需要向省級(jí)公安機(jī)關(guān)或地(市)級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。如果治安管理處罰決定是由省級(jí)公安機(jī)關(guān)作出的，被處罰人就需向公安部或者省級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。三是一樣可以有效發(fā)揮上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。雖然地(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)不能作出治安管理處罰，但是，他們可以依照人民警察法第43條的規(guī)定，對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)下級(jí)公安機(jī)關(guān)作出的處理或者決定有錯(cuò)誤的，有權(quán)依法予以撤銷或者變更。另一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予地(市)級(jí)及其以上公安機(jī)關(guān)治安管理處罰決定權(quán)。其理由主要是：①與行政處罰法的有關(guān)規(guī)定并不沖突。該法第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”該法并未排除地(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)行使治安管理處罰決定權(quán)。②下級(jí)公安機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)行使。③有利于遏制和減少地方公安機(jī)關(guān)查處治安案件中的地方保護(hù)主義，更有利于上級(jí)公安機(jī)關(guān)充分行使對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。目前，各地公安機(jī)關(guān)在辦理一部分黃、賭案件中，為了防止地方保護(hù)主義，對(duì)屬于縣、區(qū)管轄內(nèi)的治安問題，大多采取由上級(jí)公安機(jī)關(guān)如省、市公安廳(局)直接查辦的做法，實(shí)踐證明效果較好。如果將治安管理處罰權(quán)只賦予縣一級(jí)公安機(jī)關(guān)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)則無權(quán)辦案，這對(duì)解決部分地區(qū)的突出治安問題不利。④如果規(guī)定治安管理處罰由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和公安派出所決定，則縣級(jí)公安機(jī)關(guān)即可對(duì)外國(guó)人作出限期出境或者驅(qū)逐出境的處罰決定，這與外國(guó)人入境出境管理法有關(guān)限期出境或者驅(qū)逐出境由公安部依法決定的規(guī)定不協(xié)調(diào)。雖然兩法有關(guān)限期出境或者驅(qū)逐出境的適用對(duì)象不同，但限期出境或者驅(qū)逐出境屬于國(guó)家事權(quán)，不宜由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)作出決定。經(jīng)過審慎研究，本法采納了第二種意見，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)和公安派出所可以依法作出治安管理處罰決定。

至于如何劃分各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)治安案件的管轄權(quán)，根據(jù)本法第7條第2款“治安案件的管轄由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定”的規(guī)定，將由公安部作出明確規(guī)定。

(2)公安派出所可以作出警告或者500元以下罰款的治安管理處罰。行政處罰法第15條規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”，公安派出所作為縣(市)公安局、設(shè)區(qū)的市的公安分局的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)公安機(jī)關(guān)，賦予公安派出所部分治安管理處罰權(quán)似與該規(guī)定沖突。但是，由于公安派出所承擔(dān)著絕大多數(shù)的治安管理、維護(hù)治安秩序以及治安案件的調(diào)查職責(zé)。治安案件量大面廣，查處時(shí)效要求高，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)根本不可能承擔(dān)起對(duì)所有治安案件的查處和處罰工作。同時(shí)，公安派出所依法享有部分治安管理處罰權(quán)是有歷史淵源的。早在1957年的治安管理處罰條例就規(guī)定：“治安管理處罰，由市、縣公安局、公安分局裁決;警告可以由公安派出所裁決。在農(nóng)村，五日以下拘留，可以由公安派出所裁決?！?987年1月1日起施行的治安管理處罰條例保留了上述規(guī)定，對(duì)公安派出所的治安管理處罰權(quán)也作了明確規(guī)定。此外，根據(jù)行政處罰法第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”賦予公安派出所行使部分治安管理處罰權(quán)，與上述規(guī)定并不沖突?；谝陨峡紤]，為確保公安機(jī)關(guān)依法、及時(shí)、有效地履行治安管理職責(zé)，本法保留了公安派出所的治安管理處罰權(quán)，并適應(yīng)治安形勢(shì)發(fā)展的需要作了適當(dāng)調(diào)整，將公安派出所的罰款數(shù)額由治安管理處罰條例規(guī)定的50元提高到了500元。這主要是基于以下考慮：①本法規(guī)定的可以予以50元以下罰款的情形比較少，而且根據(jù)本法規(guī)定，對(duì)違反治安管理行為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的，人民警察可以當(dāng)場(chǎng)作出警告或者200元以下罰款。如果規(guī)定公安派出所只能作出“警告或者五十元以下罰款”的處罰決定，則與人民警察的當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán)不相協(xié)調(diào)。②行政執(zhí)法必須兼顧效率。如果絕大部分治安案件需由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定，不僅不利于公安派出所職能的充分發(fā)揮，而且會(huì)直接影響治安案件的辦案效率，既不利于保護(hù)公民的合法權(quán)益，也不利于維護(hù)社會(huì)治安秩序。在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，本法賦予公安派出所“警告、五百元以下的罰款”的處罰決定權(quán)。

第九十二條【處罰前限制人身自由強(qiáng)制措施的時(shí)間折抵】

對(duì)決定給予行政拘留處罰的人，在處罰前已經(jīng)采取強(qiáng)制措施限制人身自由的時(shí)間，應(yīng)當(dāng)折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。

【條文釋義】

我國(guó)法律將違法行為區(qū)分為行政違法行為和犯罪行為，不夠刑事處罰且法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定為違法行為的，才是行政違法行為。同時(shí)，由于我國(guó)刑法中關(guān)于犯罪的界定既有質(zhì)的要求，又有量的因素，而各類刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)與法院的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的差距。因此，實(shí)踐中存在著刑事案件經(jīng)過偵查后因不夠刑事處罰，但因構(gòu)成違反治安管理行為而被依法予以治安管理處罰的情況。刑法、刑事訴訟法對(duì)被免予刑事處罰或者被不起訴人可以依法予以行政處罰也有專門規(guī)定。刑法第37條規(guī)定，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分。刑事訴訟法第142條規(guī)定，對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時(shí)通知人民檢察院。

對(duì)于違法犯罪人員被羈押、被采取限制人身自由強(qiáng)制措施的時(shí)間，是否折抵以及如何折抵剝奪或者限制人身自由的處罰期限問題，在刑事立法中已經(jīng)解決，如刑法第41條、第44條、第47條規(guī)定，對(duì)判決執(zhí)行前先行羈押的時(shí)間如何折抵管制、拘役、有期徒刑刑期作了明確規(guī)定。但是，對(duì)于行政拘留前被采取強(qiáng)制措施限制人身自由的，其時(shí)間是否折抵行政拘留時(shí)間，法律上一直沒有明確規(guī)定。在治安行政執(zhí)法實(shí)踐中，公安部1997年曾以公安部批復(fù)的形式，明確規(guī)定依法被行政拘留前曾因同一行為被刑事拘留的，其被刑事拘留的時(shí)間應(yīng)當(dāng)折抵行政拘留時(shí)間。

為了充分體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的憲法原則，切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益，本法填補(bǔ)了這一法律空白，對(duì)行政拘留前被采取強(qiáng)制措施限制人身自由的時(shí)間是否折抵行政拘留時(shí)間以及如何折抵問題作了明確規(guī)定，即對(duì)決定給予行政拘留處罰的人，在處罰前被采取強(qiáng)制措施限制人身自由的，限制人身自由的時(shí)間應(yīng)當(dāng)折抵行政拘留時(shí)間。限制人身自由1日，折抵行政拘留1日。這里所說的被采取強(qiáng)制措施限制人身自由的時(shí)間，是指被處罰人在被行政拘留前因同一行為被采取強(qiáng)制措施限制人身自由的時(shí)間，既包括依法被采取強(qiáng)制措施限制人身自由的時(shí)間，也包括違法限制被處罰人人身自由的時(shí)間，即只要被處罰人在被行政拘留前因同一行為實(shí)際被限制人身自由的，其被限制人身自由的時(shí)間就應(yīng)當(dāng)折抵行政拘留時(shí)間。

第九十三條【查處治安案件的證據(jù)使用原則】

公安機(jī)關(guān)查處治安案件，對(duì)沒有本人陳述，但其他證據(jù)能夠證明案件事實(shí)的，可以作出治安管理處罰決定。但是，只有本人陳述，沒有其他證據(jù)證明的，不能作出治安管理處罰決定。

【條文釋義】

根據(jù)本條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在調(diào)查處理治安案件時(shí)，雖然沒有違反治安管理行為人本人的陳述，但其他物證、書證等證據(jù)能夠證明案件事實(shí)的，可以作出治安管理處罰決定。相反，如果只有違反治安管理行為人本人的陳述，而沒有其他證據(jù)證明的，公安機(jī)關(guān)不能作出治安管理處罰決定。本條規(guī)定中的“對(duì)沒有本人陳述，但其他證據(jù)能夠證明案件事實(shí)的，可以作出治安管理處罰決定”，是指在辦理治安案件中，即使違反治安管理行為人不承認(rèn)實(shí)施了違反治安管理行為，但被侵害人的陳述、其他證人的證言、現(xiàn)場(chǎng)提取的物證等其他證據(jù)確實(shí)充分，因果關(guān)系清晰，能夠相互印證，形成證據(jù)鏈，完全可以證明違反治安管理行為人實(shí)施了違反治安管理行為的，可以依法作出治安管理處罰決定。本條規(guī)定中的“只有本人陳述，沒有其他證據(jù)證明的，不能作出治安管理處罰決定”，是指在治安案件查處過程中，如果只有違反治安管理行為人承認(rèn)自己實(shí)施了違反治安管理行為的陳述，但沒有任何其他證據(jù)證明或者佐證的，就不能對(duì)該人作出治安管理處罰決定。

違反治安管理行為人的陳述屬于證據(jù)之一，經(jīng)查證屬實(shí)的違反治安管理行為人的陳述是案件定性的根據(jù)，其陳述對(duì)查處治安案件具有重要作用。長(zhǎng)期以來，口供被稱為“證據(jù)之王”,“具有決定意義的證據(jù)”。有的基層人民警察因此往往將口供作為辦案的突破口。但是，由于違反治安管理行為人是治安案件的當(dāng)事人，其在提供陳述時(shí)，往往會(huì)考慮其陳述對(duì)自己是否有利，因此有可能摻雜虛假成分，甚至可能作出完全虛假的陳述。如果只有違反治安管理行為人的陳述，而沒有其他證據(jù)證明案件事實(shí)的，極有可能造成冤假錯(cuò)案。此外，違反治安管理行為人的陳述不僅有虛假的可能性，同時(shí)還帶有不確定性。如果僅以違反治安管理行為人的陳述為依據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)，而沒有其他證據(jù)，違反治安管理行為人出于自身利益考慮，隨時(shí)有推翻其之前陳述的可能。一旦出現(xiàn)這種情況，認(rèn)定治安管理處罰的事實(shí)依據(jù)將不復(fù)存在，不僅會(huì)使公安機(jī)關(guān)處于被動(dòng)狀態(tài)，而且也不利于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。因此，在查處治安案件時(shí)，一定要以事實(shí)為根據(jù)，特別要重視違反治安管理行為人陳述以外的其他證據(jù)的收集、判斷和運(yùn)用。對(duì)違反治安管理行為人的陳述要慎重地進(jìn)行查證，以確定其真?zhèn)危荒懿唤?jīng)核實(shí)，不經(jīng)與其他證據(jù)相互印證，形成證據(jù)鏈，就輕易相信違反治安管理行為人的陳述。

當(dāng)然，不輕信違反治安管理行為人的陳述，并不是說可以輕視或者忽視違反治安管理行為人的陳述。相反，違反治安管理行為人的陳述，對(duì)于正確查處治安案件具有重要意義。違反治安管理行為人的陳述也是法律規(guī)定的證據(jù)之一，經(jīng)查證屬實(shí)，同樣可以作為定案的有力根據(jù)。因此，在查處治安案件時(shí)，要重視以合法的手段取得違反治安管理行為人的陳述，并慎重地進(jìn)行查證核實(shí)，以利于更客觀、更全面地分析認(rèn)定案件真實(shí)情況。而且，從執(zhí)法實(shí)踐來看，因零口供而查處的案件畢竟是少數(shù)。這說明在絕大多數(shù)案件中，是可以用合法手段取得違反治安管理行為人陳述，并作為定案的證據(jù)之一的。

將不輕信違反治安管理行為人陳述，作為證據(jù)收集和運(yùn)用的原則寫人本法，是由我國(guó)人民民主專政的政權(quán)性質(zhì)和社會(huì)主義的法律性質(zhì)以及我們黨實(shí)事求是思想路線所決定的，是尊重客觀事實(shí)、正確查處治安案件所必需的，也是我國(guó)行政立法進(jìn)程中的一項(xiàng)重大進(jìn)步。

第九十四條【告知程序和當(dāng)事人依法享有陳述、申辯權(quán)利】

公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利。

違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機(jī)關(guān)必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對(duì)違反治安管理行為人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;違反治安管理行為人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

公安機(jī)關(guān)不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰。

【條文釋義】

一本條共分三款。本條第一款是關(guān)于治安管理處罰決定前告知程序的規(guī)定。根據(jù)本條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前要履行告知義務(wù)。法定的告知事項(xiàng)主要包括：作出治安管理處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)以及違反治安管理行為人依法所享有的權(quán)利。這是公安機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，公安機(jī)關(guān)在作出治安管理處罰前必須履行告知義務(wù)。同時(shí)，這也是違反治安管理行為人的法定權(quán)利，違反治安管理行為人在被決定治安管理處罰前，依法享有了解公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)及自己依法享有權(quán)利的權(quán)利。實(shí)際工作中，無論是按照當(dāng)場(chǎng)處罰程序還是一般程序作出治安管理處罰的，公安機(jī)關(guān)在作出處罰前都必須履行告知義務(wù)。作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，是指公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的行為人違反治安管理的事實(shí)、其行為違反了什么法律、法規(guī)或者規(guī)章，作出何種治安管理處罰及處罰的具體法律依據(jù)及其具體條款。違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利，是指陳述權(quán)、申辯權(quán)以及不服治安管理處罰決定可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。如果屬于本法第98條規(guī)定的擬對(duì)違反治安管理行為人作出吊銷許可證和處2000元以上罰款的治安管理處罰決定的，還應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有要求舉行聽證的權(quán)利。

本條第二款是關(guān)于違反治安管理行為人在實(shí)施治安管理處罰過程中享有陳述權(quán)、申辯權(quán)的規(guī)定。行政處罰法第6條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。違反治安管理行為人的陳述權(quán)、申辯權(quán)是其在治安案件查處過程中依法享有的基本權(quán)利。為保證違反治安管理行為人充分行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，違反治安管理行為人不僅有權(quán)在公安機(jī)關(guān)詢問時(shí)進(jìn)行陳述和申辯，而且在公安機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)時(shí)，仍然依法享有陳述事實(shí)、理由和申辯、證明自己有無違反治安管理行為及有無從輕處罰情節(jié)的權(quán)利。同時(shí)，為了保證違反治安管理行為人的陳述權(quán)、申辯權(quán)不流于形式，本條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)必須認(rèn)真聽取違反治安管理行為人的意見，對(duì)其提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;違反治安管理行為人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)能夠成立的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

本條第三款是關(guān)于公安機(jī)關(guān)不得因違反治安管理行為人陳述、申辯而加重處罰的規(guī)定。本款規(guī)定是針對(duì)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的因被處罰人“態(tài)度不好”、“強(qiáng)詞奪理”受到執(zhí)法機(jī)關(guān)加重處罰的問題而作出的一項(xiàng)特別規(guī)定，以切實(shí)保護(hù)被處罰人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。公安機(jī)關(guān)不能因?yàn)檫`反治安管理行為人陳述和申辯而加重處罰。

第九十五條【治安案件調(diào)查結(jié)束后的處理】

治安案件調(diào)查結(jié)束后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別作出以下處理：

(一)確有依法應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出處罰決定;

(二)依法不予處罰的，或者違法事實(shí)不能成立的，作出不予處罰決定;

(三)違法行為已涉嫌犯罪的，移送主管機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任;

(四)發(fā)現(xiàn)違反治安管理行為人有其他違法行為的，在對(duì)違反治安管理行為作出處罰決定的同時(shí)，通知有關(guān)行政主管部門處理。

【條文釋義】

根據(jù)本條規(guī)定，治安案件調(diào)查結(jié)束后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別作出以下處理：

(l)確有依法應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出治安管理處罰決定。本法第5條規(guī)定，治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則。這是公安機(jī)關(guān)在作出治安管理處罰決定時(shí)必須遵循的原則。公安機(jī)關(guān)在對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查后，認(rèn)定違反治安管理行為人確有依法應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的違法行為的，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)違反治安管理行為情節(jié)輕重及具體情況，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，按照本法第5條規(guī)定的處罰原則作出治安管理處罰決定。本條規(guī)定中的違反治安管理行為的情節(jié)輕重，是指違反治安管理行為是否有依法應(yīng)當(dāng)減輕、從重或者不予處罰的情形。本法第19條、第20條分別對(duì)依法減輕、不予處罰或者加重處罰的情形作了明確具體的規(guī)定。本條規(guī)定中的具體情況，是指違反治安管理行為人及其所牽涉的治安案件的具體情況。

(2)依法不予處罰的，或者違法事實(shí)不能成立的，作出不予處罰決定。不予處罰，是指公安機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施了違反治安管理行為的人，因其具有法律、法規(guī)所規(guī)定的法定情形而不適用治安管理處罰的一種法律制度。不予處罰是“教育為主、處罰為輔”、“教育與處罰相結(jié)合”原則的具體體現(xiàn)，被依法決定不予處罰的，行為人不會(huì)因此有違法前科。根據(jù)本法第12條、第13條、第14條、第19條的規(guī)定，依法不予處罰的有以下8種情形：一是不滿14周歲的人違反治安管理的;二是精神病人在不能辨認(rèn)或者控制自己行為的時(shí)候違反治安管理的;三是盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的;四是情節(jié)特別輕微的;五是主動(dòng)消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的;六是出于他人脅迫或者誘騙的;七是主動(dòng)投案，向公安機(jī)關(guān)如實(shí)陳述自己的違法行為的;八是有立功表現(xiàn)的。值得注意的是，對(duì)“不滿十四周歲的人違反治安管理的”或者“精神病人在不能辨認(rèn)或者控制自己行為的時(shí)候違反治安管理的”，無論其違反治安管理的行為有多嚴(yán)重或者情節(jié)有多惡劣，都必須依法作出不予處罰的決定。對(duì)具有上述第三項(xiàng)所列情形的，本法規(guī)定“可以從輕、減輕或者不予處罰”,對(duì)具有上述第4種至第8種所列情形之一的，本法規(guī)定“減輕處罰或者不予處罰”，而不是應(yīng)當(dāng)不予處罰，法律賦予了公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。在實(shí)際執(zhí)行中，對(duì)具有上述第三項(xiàng)至第八項(xiàng)情形之一的，是否不予處罰，公安機(jī)關(guān)可以結(jié)合違反治安管理行為的具體情節(jié)、案件的具體情況以及違反治安管理行為人的具體情況，遵循本法第5條規(guī)定的“以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”和“教育和處罰相結(jié)合”等處罰原則，綜合作出決定。當(dāng)然，由于違反治安管理行為社會(huì)危害性較小，為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)違反治安管理行為人的教育，使其認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性，并能深刻反省，及時(shí)改過自新，能不處罰的盡量不處罰。

違法事實(shí)不能成立，通常包括三種情形：一是有充足證據(jù)證明違反治安管理的事實(shí)不存在;二是沒有充分的證據(jù)證明違法事實(shí)成立;三是沒有證據(jù)證明當(dāng)事人實(shí)施了違反治安管理行為。治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，對(duì)于違法事實(shí)不能成立的，不能予以治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)作出不予處罰的決定。對(duì)于證據(jù)不足的疑案，應(yīng)當(dāng)推定為沒有違法事實(shí)，不得予以治安管理處罰。

(3)違法行為已涉嫌犯罪的，移送主管機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。經(jīng)過調(diào)查，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行為人的違法行為已涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟法、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定移送有管轄權(quán)的主管機(jī)關(guān)或者部門，依法處理。這里的“主管機(jī)關(guān)”既包括承擔(dān)貪污、讀職等職務(wù)犯罪偵查的檢察機(jī)關(guān)、承擔(dān)間諜等危害國(guó)家安全案件偵查的國(guó)家安全機(jī)關(guān)，也包括公安機(jī)關(guān)內(nèi)部承擔(dān)刑事案件偵查的部門。對(duì)于違反治安管理行為已涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以治安管理處罰代替刑事處罰。這實(shí)際是“一事不再罰”原則的具體體現(xiàn)，也就是說，違反治安管理行為已構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)依法予以刑事處罰，公安機(jī)關(guān)不再就同一事實(shí)重復(fù)處罰。例如，結(jié)伙斗毆、尋釁滋事等行為，刑法和本法都作了處罰規(guī)定，如果其行為已構(gòu)成犯罪的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，而不應(yīng)同時(shí)再對(duì)其適用治安管理處罰。當(dāng)然，如果行為人被免予刑事處罰或者人民檢察院建議公安機(jī)關(guān)對(duì)被不起訴人予以治安管理處罰的，公安機(jī)關(guān)則可以依照刑法第37條、刑事訴訟法第142條第3款和本法的有關(guān)規(guī)定，作出治安管理處罰決定。

(4)發(fā)現(xiàn)違反治安管理行為人有其他違法行為的，在對(duì)違反治安管理行為作出處罰決定的同時(shí)，通知有關(guān)行政主管部門處理。公安機(jī)關(guān)在查處治安案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)違反治安管理行為人有其他尚未構(gòu)成犯罪的違法行為的，應(yīng)當(dāng)在對(duì)其依法作出治安管理處罰決定的同時(shí)，將行為人的有關(guān)情況通知有關(guān)行政主管部門依法處理，如果有相關(guān)證據(jù)材料的，應(yīng)當(dāng)一并移交有關(guān)行政主管部門。這里的行政主管部門，是指按照職權(quán)分工，對(duì)涉及的違法行為有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

本法對(duì)治安案件調(diào)查終結(jié)后呈報(bào)、決定治安管理處罰的程序未作出規(guī)定。根據(jù)行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案實(shí)踐，可以按照下列程序執(zhí)行：

(l)公安機(jī)關(guān)辦理案件的人民警察對(duì)治安案件調(diào)查終結(jié)之后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件事實(shí)，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，提出對(duì)案件的處理意見、理由和依據(jù)，報(bào)請(qǐng)本部門負(fù)責(zé)人審核。

(2)辦案部門負(fù)責(zé)人審核同意后，辦案人民警察應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行告知程序，即將擬作出治安管理處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)告知違反治安管理行為人，并告知其依法享有陳述權(quán)和申辯權(quán)。在對(duì)違反治安管理行為人的陳述、申辯進(jìn)行復(fù)核后，辦案人員要根據(jù)重新認(rèn)定的案件事實(shí)，重新提出處理意見、理由和依據(jù)，經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人同意后，附案件材料，報(bào)本級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人(屬于公安派出所職權(quán)范圍的，報(bào)本公安派出所負(fù)責(zé)人)。這里需要指出的是，如果違反治安管理行為人放棄陳述和申辯，或者復(fù)核后，沒有新的證據(jù)、事實(shí)的，處理意見無需重新呈報(bào)辦案單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

(3)對(duì)辦案部門呈報(bào)的案件，公安機(jī)關(guān)包括公安派出所負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰法第38條“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況作出不同的處理決定”的規(guī)定進(jìn)行審查。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要在以下幾個(gè)方面對(duì)案件進(jìn)行審查：一是案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分;二是對(duì)案件的定性是否準(zhǔn)確;三是辦案程序是否合法，有無違反法定程序的情形;四是適用的法律、法規(guī)和規(guī)章是否正確;五是擬作出的處理決定是否適當(dāng)。

(4)作出處理決定。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在對(duì)案件進(jìn)行審查后，方可根據(jù)案件的不同情況，以本級(jí)公安機(jī)關(guān)或者公安派出所的名義依法作出處理決定。